从师资均衡配置看城乡教师流动机制构建

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　　[摘要]教师资源配置失衡根源于教师待遇的巨大差距。促进教师资源均衡配置必须调整城乡教师劳动力价格，建立教师流动的利益协调机制。国内外教师流动的实践探索为我们提供了有益的借鉴。实行教师全员流动才能从根本上实现教师资源的均衡配置。为此，我国须从国情出发对教师流动程序、对象、地区、期限以及身份管理、绩效考评和激励机制等方面进行系统考证，进而构建完善的城乡教师定期流动制度。
　　[关键词]城乡教育；教师资源；均衡配置
　　[中图分类号]G451.2
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1002－4808(2010)02－0018－04
　　
　　随着教育差距尤其是城乡教育差距日益悬殊且进一步扩大，缩小城乡教育差距、促进基础教育均衡发展越来越成为时代的焦点课题。消除教育差距必须从教育资源配置上着手。对于物质资源，政府只要有财力和决心，就可以在短时间内实现均衡配置。然而作为生产力要素中唯一具有能动性的人力资源，要实现均衡配置却要复杂得多。因此，教师资源的均衡配置是实现教育均衡发展的关键所在，也是难点所在。
　　
　　一、教师劳动力价格调整是均衡配置教师资源的前提条件
　　
　　从宏观上讲，均衡配置教师资源必须从两个方面着手：存量调整和增量补偿。在广大城乡校际师资差距已相当悬殊的今天，单从新增师资方面补偿弱势学校是远远不够的，必须从根本上对现存师资配置进行调整，实行大面积教师队伍有序流动，才能真正促进教师资源在城乡学校之间的均衡配置。大面积教师流动不仅是必须的，也是必然的。事实上，我国各地早已普遍存在教师流动。但目前的教师流动主要是单向上位流动，即优质师资单向地从农村流到城市，从小城市流到大城市，从普通、薄弱学校流到重点学校。这种单向上位流动虽是市场作用的必然结果，却也是造成教育差距不断扩大的重要原因。要均衡配置师资不仅要遏制这种单向上位流动势头，而且还应反过来，让优质师资“倒流”回去，直到校际师资相对均衡。为此，行政干预的作用固然应该强化，但仍离不开市场法则的运用，即充分发挥市场在资源配置中的基础作用。具体说来，就是要应用行政手段，重新调整城乡教师劳动力价格，让劳动力价格即教师待遇来调控教师资源的供需平衡。虽然行政手段还有多种措施，如还可以利用行政力量通过政治思想和文化意识的影响干预教师流动，但这些只能起到辅助作用，最根本的还是要靠调整教师待遇，发挥劳动力价格的扛杆作用。
　　尽管教育是公共服务领域，不是纯经济领域，因而不能完全由市场配置其资源(即使是纯经济领域也不能迷信市场而单纯依赖市场以至于放弃计划手段的调节)，政府的行政干预是必须的。但我们必须认识到劳动力市场或人才市场在实践中对教师资源配置起到的基础性作用。因此，行政干预教师流动必须而且也只有在遵循市场法则的基础上才能真正发挥实效。教育行政干预在师资配置中的作用就是要让教师在“有利(包括物质和精神利益)可图”的背景下朝着政策意图方向流动。这样才能不损害甚至更好地调动起教师工作的积极性，从而提高教师劳动力这个教育生产部门中最活跃要素的生产效率。否则，教师流动就只能流于形式甚至成为教育伤害和灾难。
　　促进我国教师合理流动的劳动力价格调整应包括三个方面：一是城乡教师待遇的调整；二是对流动教师进行流动成本补偿；三是对流动教师进行差异补偿(包括地区差异和校际差异等)。
　　首先，教师资源校际分布不均根源于校际教师待遇的巨大差距。要实现教师资源均衡配置就必须改变这种城乡教师待遇相差悬殊的局面，统一城乡教师待遇，实行“同工同酬”――同级同类学校里同职称的教师收入相当，使农村教师待遇不低于城市教师。这不仅是城市教师流动到农村任教的重要基础，也是吸引新教师到农村任教的基本条件。
　　其次，教师流动是要付出代价的，这种代价不仅包括货币性成本如交通费用等，也包括心理和精神方面的损失。流动给教师的工作、学习、生活等诸多方面都会带来困难。教师流动取得的巨大社会回报就是城乡教师资源得到了均衡配置、流动教师在教师队伍中产生了“鲶鱼效应”以及教师队伍素质的整体提高。因此，这种“流动成本”理所当然应该由政府来“买单”或“补偿”。
　　一般来说，教师自愿流动到一个新地方的最起码前提不仅要“同工同酬”，有流动成本的补偿，而且新旧环境的各项条件也应大致相当，即自然和社会条件的主要方面如气候、地理、交通、文化等的基本相当。在政治经济文化发展不平衡、城乡教育差距悬殊的我国，这是很难办到的。因此，解决这个问题的唯一办法就是：给予流动教师以相应的差异补偿。在这方面，日本的经验与做法值得效仿。在校际差距和地方差距较小的日本，都设立了各种补偿项目如偏僻地区津贴、寒冷地区津贴、单身赴任津贴等对流动教师进行补偿。
　　实行“同工同酬”以及“流动成本”和条件差异的补偿，这一切待遇的总和就是调节教师劳动力资源在城乡学校均衡配置的“交换价格”――虽然这种价格并非由市场自由竞争形成，也许还说不上是严格意义上的市场交换价格，但它却确实能起到调节教师劳动力流动(市场交换)的市场价格的扛杆作用，也是政府运用行政干预手段促进城乡教师反向或双向流动的必备前提。
　　
　　二、促进师资校际均衡配置的教师流动模式比较
　　
　　从目前国内外教育理论和实践的探索来看，为实现师资均衡配置，促进教师合理流动主要有两种运行模式。一种是弱势补偿模式，如我国浙江杭州等地实行的“教师互派”(不同学校之间相互派遣教师到对方学校任教一段时间，被派教师人事制度不变，待遇不变)和山东泰安等地的“对口支援”(城市学校每月派遣2－3位优秀教师到农村学校支教)。这种模式由于流动教师比例太小且各校不可能派出真正优秀教师进行交流，派出教师支教的时间也很短(一两个月)而难以进行绩效考核，教师交流仅靠行政强制手段并未能调动教师的工作积极性等，致使活动基本上流于形式，很难真见实效。这种模式不可能真正实现教师资源的均衡配置，最多只能作为一种辅助形式。
　　第二种模式是全员流动模式，如日本、韩国等国实行的教师定期轮换制度。教师定期轮换制度是以制度的形式刚性地要求符合一定条件的教师在不同学校轮岗执教，以促进教师资源在一定范围内均衡配置的一种教育人事制度。它最早实施于“二战”后的日本。20世纪60年代初，该制度走向法制化轨道而趋于完善，其具体做法如下。流动教师人选：凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续任教6年以上者；为解决定员超编而有必要流动者；在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上(专业、年龄、资格、男女比例等)不尽合理，有必要调整而流动者。不应流动的教师是：任教不满3年的教师、57岁以上未满60岁的教师、妊娠或休产假期间的教师、长期缺勤教师等。操作程序：一般是每年的11月上旬，

由县一级教育委员会发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地区的指定、有关原则、要求等，全体教师都要填写一份调查表，其中包括流动的意向；最后在充分尊重本人意愿的基础上，由校长决定人选，并报上一级主管部门审核，最终由县(都道府)教育委员会教育长批准，到来年的4月新学期前全部到位；校长则由教育长直接任命换岗，本人也可以提出申请。流动地域：一是在同一市町村之间的流动，二是跨县一级(相当于我国的省一级)行政区域间的流动，前者所占比重很大，偏僻地区学校同其他地区学校间以及不同类型学校间教师交流的比例大致平衡。日本文部省根据近年来教师的平均流动率推算，全国公立基础教育学校教师平均每6年流动一次，多数县的中小学校长3―5年就要换一所学校，一名校长从上任到退休，一般要流动两次以上。日本的教师流动制度至今已实施了50多年，并收到了多种功效：一是不断提高了教师的工作热情和创新能力，增加了教师多种工作经验；二是合理配置了教师资源，保证了学校之间教育水平的均衡；三是打破了教育的封闭状态，使学校始终充满活力。
　　目前，韩国、澳大利亚等国也都已形成了完备的教师定期轮换制，并将其作为促进区域教育均衡发展的一项制度。从理论和实践来看，这种全员流动模式见效快，能从根本上解决师资配置的不均衡问题。我国不少学者对这种模式进行过研究并提出了我国实行教师定期流动制度的主张。我国哈尔滨等地也正在进行此类模式的试点。
　　哈尔滨具体做法如下。流动对象：以骨干教师、名优教师为重点；轮换比例为该部分教师的十分之一左右；男满45岁、女满40岁及女教师妊娠期和哺乳期原则上可不参加轮换。运作方式：教育行政部门根据具体情况确定结对学校，具体教师流动由结对学校具体协商，签订协议；每年轮换比例视当年教育事业发展和教师队伍需求确定，轮换时间不少于一年，一般期限3―5年。人事关系：在教师定期流动期间，教师与流入学校形成人事关系，流动任务结束后回原学校，由学校负责接纳并安排工作。辅助措施：参与轮换的教师工资向上浮动一级。监督机制：签订对口支援《责任书》，明确对口关系的学校双方要确立教育教学全方位的相互责任，明确双方的任务、目标、责任、措施、期限等内容；市教委每年对全市对口支援和轮换工作进行检查和评估，评估结果作为该单位及其领导工作业绩的重要内容。
　　另外，湖北十堰市、河南南阳市、江苏徐州市也对实行教师定期流动制进行了有益的探索，并取得了较好的效果。但由于教师定期流动制度在我国尚处在尝试阶段，不仅实施条件不够充分，有些理论问题还没有得到完全解决，而且制度也很不健全，还需要在理论和实践中进一步探索完善。
　　
　　三、关于我国实行城乡教师定期流动的制度构想
　　
　　从上述国内外的实践探索来看，笔者认为，我国促进师资校际均衡配置，应采用教师全员流动模式，实行教师定期流动制度。首先由国家制订教师定期流动的相关政策、法规，使教师定期流动形成制度且有法可依。各地区根据情况从工作年限、身体状况、性别特点等方面限定在职流动教师(包括校长)范围，新增师资则直接参与轮岗流动任教，并完全向薄弱学校、农村学校调剂。县或者相当于县一级的教育行政部门发布教师定期流动的实施细则，内容包括流动地区、要求和待遇等；全体教师填写意愿调查表；由县一级教育行政部门派人在充分尊重教师本人意愿的基础上确定流动到具体学校的人选；实现教师在城乡同级同类不同学校之间轮岗执教；每年对流动教师进行独立检查和考核评估，并执行相应的激励机制。
　　另外，在制度的具体构建上相关部门还应注意以下几个问题。
　　第一，流动制度的构建要尊重教师和各地区的实际情况。教育工作是一项极具复杂性和创造性的育人活动。流动教师人选的确定，务必要坚持公平公正的原则，充分尊重教师意愿，并加强对流动教师的人文关怀。对于教师在流动中可能产生的困难相关部门都要给予关注并在政策中有所体现。
　　对于流动的地区范围应根据各地实际条件，在坚持就近原则(一般在县域内)的基础上给予考证和确定。为了减少利益冲突和教师队伍波动，教育主管部门可以将县域划分几个学区，先在学区内几个邻近乡镇之间实行教师流动，然后根据实际需要和教师意愿对部分教师实行更大范围的交流，但必须打破重点学校和非重点学校、城市学校和农村学校之间的流动界限，实行平等的校际交流。
　　第二，关于流动教师的身份管理问题。在实行教师定期流动的过程中，各学校可能因升学率问题而不愿派出优秀教师。为了避免教师流动的校际阻碍，有必要重新定位教师身份。近年来，不少学者提出将义务教育教师纳入公务员系列，尽快建立国家公务员制度。目而国际上，许多国家都把义务教育教师定位为公务员或公务雇员(如美国和英国)或教育公务员(如日本)。事实上，义务教育教师执行的是国家公务。这种公务性质也正是我国中小学教师始终难以真正实行聘任制的根本原因。重申教育工作的公务性和确立教师公务员身份不仅可以提高教师的社会地位，缩小教师待遇的差距，而且还能为教育主管部门在区域内调整教师资源配置和实行教师定期流动制度提供法理依据(公务员交流是公务员的一项法定义务)。参考我国公务员分类管理改革中的技术类公务员的聘任和异地交流制度，笔者认为，可以把我国义务教育教师的身份定位为专业技术科类公务员。这样一来，不仅从产权属性上实现了教师资源国有化，从而避免将教师资源产权学校化，而且也便于禁止诸如“公办学校私自或不公开招聘教师以及私自聘调其他学校甚至边远农村学校的优秀教师”等继续拉大校际师资差距的行为。确立了教师公务员身份，实行了教师资源“公有制”，就可以对流动教师进行“无校籍管理”。教师不固定属于某一所学校，有利于打破教师资源的校际垄断，促进教师资源均衡配置。
　　第三，对于教师流动的期限问题也应有一个科学的考虑。目前，不同地方制订的方案中教师流动的期限大相径庭：哈尔滨规定轮换时间不少于一年，一般期限为3－5年。杭州临安市竟然没有规定具体时间，上海长宁区则规定为3－6年。还有的地方规定为两个月或者半年。山东省泰安市、潍坊市等地则实行一个月的轮流支教。教育教学是一项系统长期的复杂工程，短短一年半载甚至一两个月，流动教师适应新环境都还来不及，那还能发挥什么教育作用?同时因为时间太短，绩效也无从评估，这必然使得教师流动沦为一种职责权利不对等的工作更替而不能激发流动教师的工作热情。这种形式主义的做法不但事与愿违，收不到什么成效，反而会打乱正常的教育教学步骤。
　　有研究表明，一起工作的科研人员，在一年半到五年这个时期里，信息沟通水平最高，获得成果也最多。根据这一研究，学校作为教学科研组织，要想充满生机与活力，教师流动期限应在1.5－5年之间为宜。
　　另外，从我国学制来看，小学一般为6年(分低、高年级段各3年)，初中、高中各3年。根据教育影响的一致性、连贯性规律，在每一个教育阶段内不宜频繁更换教师。同时，我国教师聘任制也是实行3年一届的聘期。从国外看，日本教师平均每6年轮换一次，韩国教师每2－4年流动一次。因此，综合考虑，我国教师流动期限可为3年或6年。但考虑到教师流动过于频繁会增加流动成本，并给教师生活带来不必要的动荡，中小学教师每6年实行一次轮换流动应最为适宜。这种流动期限的确定既有利于对教师进行考核评估和激励，又能充分提高教师的工作积极性和发挥教师流动的最大效益。对此，政府应在制度上作出明确规定，并对所有符合条件的教师实行刚性要求，一视同仁，不因人而异，不搞弹性规定。
　　第四，对流动教师的绩效考评和激励至关重要。不对流动教师进行绩效考评或考评不当(尤其是对于城市教师到农村学校工作和农村教师到城市学校工作的考评)都不会对流动教师产生恰当的激励效应。目前，我国各地实行的各种形式的教师流动实践中，普遍存在着这样的问题，因而影响了教育教学质量的提高。为此，各地教育主管部门必须重视绩效考评，对于城市到农村学校工作的教师和农村到城市学校工作的教师，应分别制订专门的考评方案。
　　当然，只要不同学校教师间的收入存在巨大差距，城乡教师的定期轮换流动制度就难以真正有效实施，而其他任何企图均衡配置教师资源的努力也终将徒劳无益。相反，只要实现了城乡教师“同工同酬”，并给予流动教师相应补偿和奖励，那么无论对于在职还是新增教师来说，在一定学区内流到何所学校进行限期任教就不是什么大问题了。总之，建立流动教师利益协调机制是教师定期流动制度得以顺利实施的关键所在。沈阳市就是因为把教师流动的前提工作做得较好(如缩小了校际待遇差距，建立了对流动教师晋职晋级倾斜等激励机制)，取得了较好的实效。日本之所以能长期推行教师轮换制度，其成功的诀窍也在于此。根据日本法律，义务教师教职员的工资高于普通公务员。同时，日本还设立了各种专项津贴用于对流动教师的激励。我国教师不仅在事实上低于公务员，而且城乡教师待遇也千差万别，我国要真正实现教育均衡发展还需要政府的坚定决心和实际行动。

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