失业保险制度发挥促进就业功能之探讨

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　　中图分类号：F840.6 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）020(C)-0304-01
　　
　　一、失业保险的功能定位：从失业保障转向促进就业
　　失业保险在产生之初的定位是失业者的生活保障功能。但是，20世纪70年代，席卷西方世界的经济危机使得西方各国失业率急剧上升，高标准的失业保险金支付日益膨胀，成为政府财政的巨大包袱。迫于此，各国开始反思高福利的失业保险制度，并着力推动由失业保障向就业促进转向。[1]另外，国际劳工组织制定的《促进就业与失业保护公约》以及《建议书》，大力倡导要把失业保护措施与就业促进等相互结合起来。[2]因为，保障型的失业保险仅是“治标”，而要“治本”就须从根本上解决失业问题，实现再就业。
　　促进就业从广义上来说，不仅包括促进失业人员的再就业，还包括稳定就业，更早一步地预防失业的发生。本文中“促进就业”包括“稳定就业”和“促进再就业”。
　　二、失业保险在稳定就业中的作用
　　1、差别费率与浮动费率相结合
　　稳定就业的实质就是引导企业减少裁员。借鉴国外的做法，主要是通过“差别费率”或“浮动费率”的方式进行失业调控。“差别费率”，是指将失业保险费率与各行业（或各企业）失业的风险程度挂钩。[3]“浮动费率”，是指根据企业解雇员工的数量决定其缴纳失业保险费的比例。如美国企业在上一时期解雇员工越多，企业缴纳的失业保险税率就越高，最高可达职工工资总额的10.5%。[4]
　　因此，我国有学者提出将“差别费率”和“浮动费率”结合起来，调节失业保险费率以达到稳定就业的目的。笔者也赞同这种做法。其一，二者能够在一定程度上互补。“差别费率”主要是以“行业”为划分标准，而“浮动费率”根据各企业上一时期的失业人数决定企业的费率，二者结合易实现实质公平。其二，该措施已在我国工伤保险中实行，具有可借鉴性和可操作性。
　　2、将企业纳入失业保险政策
　　在金融危机时期，许多地方政府通过给予企业补贴的方式，减少企业的用工成本以稳定就业。然而这仅是在特殊时期的政府政策，而要长期有效地对企业进行补贴，就需要将企业纳入失业保险政策中。某些省市已经进行了探索，如云南省已将失业保险的对象扩展到用人单位，主要政策包括：一是给予转岗培训补贴。二是给予技能培训补贴。[5]通过国家政府的补贴，弥补了企业的损失，同时也稳定了就业。
　　三、失业保险在促进再就业中的作用
　　这主要是针对已经失业的人员，如何通过失业保险的制度安排实现再就业的问题。主要包括以下几个方面：
　　1、 加大基金在促进再就业中的投入
　　2006年，全国失业保险基金当年结余192.5亿元，与当年支出（192.9亿元）相当，加上历年滚存结余，累计达708亿元。到了2009年，我国失业保险基金滚存结余已达1514.5亿元。[6]
　　但从失业保险基金的支出结构来看，我国用于促进再就业的基金比例在2004―2007年间仅为20%左右[7]，因此我国“一方面存在就业专项资金不足，另一方面存在基金结余过多”[8]现象。因此，对失业保险进行促进就业的功能定位后，有必要加大对促进再就业的资金投入。
　　2、失业待遇的发放
　　我国就失业待遇发放最长为24个月，而世界上其他国家限定的最长领取时间一般为8～36周。我国较长的待遇发放时间，更加容易产生诸如“养懒汉”的困境。2年时间内失业者都不必为基本生活发愁，在一定程度上降低了其寻找新工作的压力。另外，两年内都未找到工作的失业者会逐渐产生社会疏离感，滋生惰性，面对激烈的就业竞争更加束手无策。这对于失业者来说也是极其不利的。
　　3、放宽基金支出方向
　　我国失业保险基金结余过多的一个重要原因是：基金支出方向限定过窄。[9]我国现行制度下失业保险基金中用于帮助失业人员再就业的费用支出仅包括“职业培训”、“职业介绍”的相关费用，但还远远不够。而日本除了培训津贴外，还有专门促进再就业的给付，如再就业补助金、就业准备金等促进失业者重新就业的项目。并且，日本的失业保险还有另一类的促进就业支出：预防失业基金，以补贴的方式支付给企业，促使企业及时采取转产、内部培训等方式来抑制解雇行为，减少失业。
　　因此，我国可以增设“再就业津贴”、“跨地区求职活动费”、“跨地区就业搬迁费”等辅助就业项目[10]，切实降低失业者的求职成本，促进再就业。
　　作者简介：刘佳璐（1989― ），女，云南大理人，南京大学法学院2009级法学硕士研究生，研究方向为经济法、商法学。
　　

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