大众化、管理主义与市场化

来源:用户上传      作者: 卢立涛　安传达

　　摘 要:本文主要采取文献分析的方法，通过对1978-2007年期间我国政府颁布的有关高中教育改革的重要政策文件的分析，发现我国高中教育经历了一个从注重量的扩张、不均衡发展到注重质的提升、均衡发展的曲折过程。大众化、管理主义与市场化是这一过程中的突出特点。
　　关键词:大众化；管理主义；市场化；高中教育；政策变迁；特点
　　
　　引言
　　教育的发展受社会的政治、经济、文化和科技等因素的影响，不可避免将随社会的发展而发展。20世纪70年代末，我国开始了从计划经济到市场经济的转型。经济的全面发展促使中央政府大规模扩展学校教育，培育市场经济需要的人才，以提升适应力和创造力。由于高中教育在整个国民教育体系中承上启下的特殊地位，从1978年到2007年，中央政府出台了一系列的政策、法律法规，对高中教育在体制、经费投入、师资建设、课程教学等方面进行了广泛改革。现如今，大力发展高中教育已成为共识。
　　本文主要采取文献分析和内容分析的方法，通过对1978-2007年期间我国政府颁布的有关高中教育改革的重要政策文件的分析，发现我国的高中教育发展经历了一个从注重量的扩张、不均衡发展到注重质的提升、均衡发展的曲折过程。大众化、管理主义与市场化是这一过程中的突出特点。
　　
　　一、大众化
　　
　　教育大众化这一概念最初是从高等教育领域兴起的。20世纪70年代初期，美国著名社会学家马丁•特罗（Martin Trow）最先探讨发达国家中高等教育由精英体系向全民教育方向发展的趋势。在《高等教育的大众化――量的发展和质的变化》一文中，马丁•特罗提出了高等教育大众化三阶段论。根据马丁•特罗的理论，高等教育的毛入学率低于15%的属精英教育阶段，毛入学率大于15%小于50%为大众化阶段，毛入学率大于50%的为普及化阶段。这一理论也同样适用于世界高中教育的发展。从历史上看，高中教育于1802年在法国诞生以后，在相当长的时期内实施的都是精英教育。近代以前，其教育机构主要是作为大学的预科而存在的，它主要开设学术性课程，实施普通教育，其任务被定位为使学生具备高等教育入门时所应具有的最低水平的知识、技能和思维方式等教养。这个时候的高中教育主要是精英型的、面向上层贵族阶级、统治者阶层的，平民百姓则只能接受初等教育或者分流到以提升职业技能为目标的初级教育机构。第二次世界大战以后，随着经济、科技的飞速发展许多国家和地区相继在20世纪70年代进入高中普及和扩大阶段，基础性和大众性成为高中教育的重要特性。
　　我国的高中教育发展也经历了一个从精英到大众再到普及的发展过程。20世纪90年代前，我国教育发展的重点在于优先发展高等教育。在此前提下，基础教育尤其高中教育发展的重点在于建设一批“模范地贯彻党的教育方针，教育质量较高，具有示范性、实验性的重点中学”。为适应社会主义现代化建设的需要，1991年国务院发布的《关于大力发展职业技术教育的决定》和1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》均明确提出“要把提高劳动者素质，培养初、高级人才摆到突出的位置”，“根据各地的需要和可能适量发展高中教育”。2001年国务院又发布了《关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001]21号)。《决定》进一步确立了坚持基础教育优先发展的战略，提出要进一步深化教育教学改革，大力加强中小学教师队伍建设，扎实推进素质教育，“十五”期间，高中阶段入学率达到60％左右。
　　
　　二、管理主义
　　
　　所谓管理主义（managerialism）或称为新公共管理（new public administration）、以市场为基础的公共管理(market-based Public administration)、企业型政府(entrepreneurial government)等是20世纪80年代在西方大部分发达国家兴起的一种新的组织与行政管理概念，它与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，它以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础①，强调公共管理应以市场或顾客为导向来改善行政绩效，主张在公共管理中引入竞争机制，把一些企业化的管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，以达到“三E”（Economy, Efficiency，Effectiveness即经济、效率和效能）的目标。
　　受管理主义或新公共管理思想的影响，近20年世界各国教育改革与发展的重点，在于加强教育品质管理（quality management）或质量保证（quality assurance）机制的建设，以提高学校效能(school effectiveness)、提升教育品质和公众问责性（accountability）。管理主义思想在我国高中教育政策变迁过程中的影响主要体现在两个方面：权力下放（deconcentration）与品质控制（quality control）。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》规定基础教育的管理权属于地方，实行“地方负责、分级管理”的管理体制，“除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。2001年关于《基础教育改革与发展的决定》更进一步提出，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。”为确保地方各级政府和组织能切实落实中央的政策，中央政府在文件中亦多次强调通过全国性的评估政策和评估机制，以监控地方政府及不同层次组织的运作。这样就把国家从以往的直接提供者重新定位成质量及平等的确保者。1991年国家教委颁布了《教育督导暂行规定》，规定了教育督导要对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、监察、评估、指导。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系……完善督导制度，加强对中小学学校工作和教育质量的检查和指导。” 1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》又提出“建立自上而下的素质教育评估检查体系，逐级考核省、县、乡各级党委和政府及其主要领导干部抓素质教育工作的情况”。2001年教育部《关于加强基础教育督导工作的意见》再次明确提出“以监督和引导学校实施素质教育为中心内容，全面开展对普通中小学校的综合督导评估工作……高中阶段学校一般由地方级进行督导评估”。2005年教育部《关于进一步加强普通高中新课程实验工作的指导意见》又提出“教育部将成立由基础教育司牵头、高校学生司、师范教育司、国家教育督导团办公室参加的普通高中新课程实验工作指导组，根据教育部基础教育课程改革工作的统一部署，加强对新课程实验推进工作的领导和指导……各实验省（区）教育行政部门要在省级人民政府的统筹领导下成立由相关职能部门组成的普通高中新课程实验工作领导小组，负责研究制定政策，落实配套措施。凡是改革进程中的重大问题和政策要报请省级人民政府同意……国家教育督导部门将根据实验情况，组织国家督学和有关方面专家对实验省（区）的实验工作进行专项督导。”2006年教育部《关于进一步规范普通高中建设，兴办节约型学校的通知》，提出“各地要进一步规范其示范性高中建设与评估工作，调整评估指标和重点，强化反映学校实施素质教育、提高教育质量等方面的要求，加大与教育教学密切相关的教师、班额、图书、实验仪器、电教设备等项目的权重，减少不必要的硬件建设要求，引导学校更加重视质量提高和内涵发展，引导学校更加自觉地建设节约、环保、和谐、安全的校园”。

　　
　　三、市场化
　　
　　市场化或市场主义是与管理主义思潮同步发展的另一套理念，它主要受新自由主义影响的。以著名经济学家哈耶克（F.A.Hayek）与弗里德曼（Milton Friedman）为首的新自由主义阵营，抨击凯恩斯的经济理论过分强调政府干预经济活动，甚至垄断公共及社会服务，以致造成管理低效，社会资源浪费。因此，新自由主义者提倡自由企业、竞争、私有产权，以及“小政府”的理念。但从公共与社会政策的角度看，在教育范畴中出现的市场并非真正的自由市场，而是如Le Grand & Bartlett(1993)所提出的准市场（Quasi-market）。准市场重视四项原则：效率（efficiency）、回应（responsiveness）、选择（choice）及公平竞争（equality competition）。
　　市场化对教育政策制定的影响，是避免国家或政府干预自由市场的正常及有效运作。对于新自由主义者来说，教育像其他商品一样可以在市场条件下进行买卖，市民或服务使用者变成购买者或消费者。新自由主义者深信，市场力量与机制可以作为教育发展理性化和反映经济价值的原动力，并可提高教育的成本效益和对社会大众的问责性。因此，他们主张政府应向教育机构下放更多自主管理权，使它们能够配合市场需要做出调整，并通过竞争来提高教育机构的效率和质量。
　　市场化对我国高中教育政策的影响主要反映在教育投资与办学体制的多元化上。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出要“加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制”。1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出“各地将采取鼓励政策和优惠措施，加快办学体制改革，大力支持各种社会力量以多种形式举办普通高中，并在确保现有国办普通高中人数不减少的前提下，建设一批“国有民办”“公办民助”普通高中，按民办学校模式运行，促进办学体制多元化发展”。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”2004年教育部出台的《2003-2007年教育振兴行动计划》更进一步指出“改革和完善教育投入体制，建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，保证经费持续稳定增长，拓宽经费筹措渠道，建立社会投资、出资和捐资办学的有效激励机制……非义务教育的办学经费，以政府为主渠道，由政府、受教育者和社会共同分担。逐步形成与社会主义市场经济体制相适应的、满足公共教育需求的、稳定和可持续增长的教育投入机制”。目前我国高中教育投资主体与办学模式多样化的格局已初步形成，主要有：政府举办的公办高中；依托公办高中举办“四独立”（校区独立、法人独立、财务独立和管理独立）的民办高中；联合办学；国有民办；完全民办。
　　总的来看，我国近三十年来推行的高中教育改革，主要是回应社会在加快高中教育发展的过程中，对提高教育质量、加强问责性和满足社会主义市场经济需要的普遍诉求。改革经历了一个从注重量的扩张、不均衡发展到注重质的提升、均衡发展的曲折过程，改革的重点是大力发展高中教育，切实转变政府职能，逐步形成高中教育投资主体与办学模式多样化的格局。
　　
　　参考文献：
　　[1]如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本―效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等
　　[2]Altbach, P.G.. The logic of mass higher education[J]. Tertiary Education and Management. 1999，5(2)107-124.
　　[3]陈振明.公共管理学［M］.北京： 中国人民大学出版社，1999.
　　[4]Benveniste, L. The political structuration of assessment: Negotiating state power and legitimacy[J]. Comparative Education Review. 2002，46(1): 89-118.
　　[5]Le Grand,J., & Bartlett, W.(Eds.). Quasi-markets and social policy[M]. Basingstoke: Macmillan，1993.
　　[6]Ball, S.J. Politics and policy making in education: Explorations in policy sociology[M]. London; New York:Routledge,1990.

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