上海市0～3岁婴幼儿托育服务供给现状与社会政策研究

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　　摘要：婴幼儿托育问题已经成为政府、社会、家庭和学界关心和讨论的热点问题，但相关研究失于笼统，专门针对0～3岁年龄段婴幼儿托育问题的研究并不多见，对于上海市托育服务供给现状与政策的分析同样较少。梳理上海市0～3岁婴幼儿托育服务的供给现状和存在不足，有助于从制度建设、组织资源、人才开拓、质量保障四个方面提出政策建议。
　　关键词：上海市;0～3岁;婴幼儿;托育服务;公共服务;社会政策
　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.015
　　近年来无论政府部门、学术界，还是社会公众都对婴幼儿托育服务问题非常关注。由于0～3岁婴幼儿处于生命周期的早期阶段，这阶段的生活经历和体验对其智力、性格和社会行为的形成有着重大的影响。[1]因此对于这一阶段的婴幼儿托育服务的研究，要特别注意这一阶段的客观规律，并有利于0～3岁婴幼儿自身的发展。目前有关托育服务的定义还不统一，一般指的是家庭、社区、机构等场所，为3岁以下婴幼儿提供适当安置和照顾服务。[2]在实践中，又分为家庭托幼和机构托幼两种。国内的相关研究，在理论研究方面，主要是从教育学、心理学、社会学理论出发，讨论学前教育与儿童发展问题和母亲的工作家庭平衡问题;[3][4]在实践与政策方面，则集中在对于国外托育政策的介紹，[5][6]以及对国内已有政策的梳理和对未来对策的建议;[7][8][9]在实证研究方面，侧重借鉴学前教育相关量表和指标体系来评价托育服务机构，[10][11]以及这些机构服务质量对儿童发展的影响。[12]已有研究对于推进对这一问题的认识贡献良多，本文准备在这一现状基础上，梳理上海市0～3岁婴幼儿托育服务的供给现状和存在不足，从制度建设、组织资源、人才开拓、质量保障等方面提出政策建议。
　　一、上海0～3岁婴幼儿托育服务的供给现状
　　目前我国的托育服务供给严重短缺，0～3岁婴幼儿入托率仅为4%，远远低于一些发达国家50%的比例。[13]在上世纪90年代的经济体制改革中，原有的福利性质的托幼服务体系基本上全面萎缩，各地公办幼儿园逐渐不再招收3岁以下的幼儿，婴幼儿托育功能转为由家庭自行承担，社会化托育服务的供给严重不足。一方面家庭托育能力有限，面临着较大的压力;另一方面社会托育机构水平参差不齐，管理机构模糊;此外政府部门支持有限，托育服务机构无论数量还是空间分布都不能满足家庭的需求，供需矛盾非常突出。全面二孩政策放开后，各地开始了0～3岁托幼服务的相关实践，逐渐缓解托幼服务供给不足的问题。上海市各区县相继设立了公办的早期教育指导中心提供相关服务，在《上海市学前教育三年行动计划（2018-2020年）》中，制定了新建和改扩建90所幼儿园的计划。2018年4月，上海市发布了针对0～3岁幼儿托育的“1+2”新政，提出了全国首个托育管理标准、办法和机制，旨在解决0～3岁婴幼儿托育服务体系供给的难题。在目前的实践中，上海市0～3岁婴幼儿托育服务的供给方主要有以下几类。
　　（一）独立设置的托儿所
　　此前上海市为了优先满足幼儿园的入学需求，独立设置的托儿所逐渐停办，从最高峰时的56所（2011年）减少到21所（2016年），班数由最高峰时的351个（2010年）减少到214个（2016年），托儿数由最高峰时的8 397人（2010年）减少到4 342人（2016年），几乎跌到之前的一半。从区域分布看，根据上海学前教育网的数据，托儿所主要分布在杨浦、静安、黄浦、虹口、徐汇等8个区，而浦东新区、普陀、松江等8个区没有独立设置托儿所。可见，独立设置的托儿所无论数量还是地区分布，都存在较大的缺口。
　　2016年，上海市共有独立设置的托儿所21家，较2015年的35所大幅下降。总体来看，从2010年到2016年，上海的托儿所数量在逐年减少。2010年上海托儿所有351个班，而到2016年则只有214个班，较2015年下降15%，较2010年下降39%。2017年以来，在相关部门的大力推动下，托儿所数量有所回升，增加到31所（表1）。
　　教职工人数与托儿所数量/班级和托儿人数一同减少，只是其下降比较平缓。在生师比方面，2010年上海独立设置的托儿所生师比为7.8∶1，而到2016年则下降至5.4∶1。在教职工的人员结构中，教养员的比重又超过了一半，从2010年到2016年，教养员人数占在教职工总和之百分比，依次为：62%、62%、61%、68%、55%、50%、59%。上海市政府在2018年公布的31项实事项目中提出，将新建20个社区幼儿托管点，目前大部分已经建成开放，一定程度缓解了供给不足的情况。
　　（二）就业单位的托幼服务班所
　　目前上海企事业单位自办托儿所不多，大多是通过实行灵活工作时间、产假等方式为职工提供照顾婴幼儿的方便。[14]一些企业也采取了不同的方式，如允许孕产妇和低龄孩童母亲申请在家办公，也可申请半职工作。2018年8月，上海市总工会发布了《上海“职工亲子工作室”设置及管理办法》，对相关设置标准、人力配置等进行了规定，并鼓励用福利费进行补贴。据上海发布2018年7月6日公布的数据，全市已开设72家“职工亲子工作室”。
　　（三）社会托幼服务机构
　　2017年12月，育投汇教育产业研究院发布了《2017-2018上海学前教育行业研究报告》，其中对上海市的社会托幼服务机构按照区县分布进行了初步统计。但该报告统计的社会托幼服务机构，主要是早教中心。而早教中心招收的对象，包括0～6岁年龄段的孩子，并且以3～6岁的孩子为主。所以这部分的统计，仍需要新的数据。
　　总体而言，目前市场上的社会托幼服务机构供给数量较少，服务质量参差不齐，相关执照证件不全，自身经营也面临着工作人员、资金、场地等多方面的限制。
　　二、上海0～3岁婴幼儿托育服务供给中存在的困难与不足 　　（一）供给数量严重不足，多元化需求难以满足
　　总体来说，目前本市0～3岁托育服务的供给严重不足，供需矛盾非常突出。在供给方面，托幼园所资源紧缺，幼儿园托班比例严重不足。从2010年起，各区县为了满足3～6岁孩子的入园需求，陆续取消了公办幼儿园的托班。在放开二孩政策之后，出生幼儿数有所增加，但相应的托育园所配置却没有及时调整。此外，现行托育服务多元供给不足，难以满足市民多样需求。当前幼儿入托家长存在多层次多样化需求，主要集中在安全、空间距离、服务质量等需求差异，各类托育机构收费标准悬殊，机构入托时间长短不一，直接影响需方选择。[15]一般家庭首选的是公办幼儿园托班，其次是民办幼儿园托班，最后才是托育机构。在实际生活中，供给数量、服务质量与实际需求之间均存在明显的不匹配现象。
　　（二）托育师资人员不足，流失率高规范率低
　　托育服务从业人员队伍缺口较大，人才断层明显。目前0～3岁托幼机构的供给主要由社会机构提供，其教职工来源多样，没有职称编制，教师缺乏晋升通道。行业收入水平和社会地位不高，从业人员队伍流动性大，托育服务从业人员专业素养不高，技能规范性低，准入门槛不明晰，业务培训机制不完善。托育服务队伍的业务能力以及专业素养不能满足符合3岁以下幼儿身心发展特点和规律的托育服务要求。
　　（三）托育服务机构申办积极性不高，标准要求和成本问题是首因
　　婴幼儿托育是一项专业性很强的系统工程，需要多方力量共同参与。但由于申办托育服务机构资源不足、风险较大、标准不低、收费限制、营利较少等问题，多方参与办托育机构的积极性不高。在资源方面，公办幼儿园开办托班后工作量增加、风险增加，加上缺乏低年龄保教经验的专业队伍、缺乏动力机制、缺乏相关政策支持，一定程度上限制了公办幼儿园开办托班的积极性。在标准和要求方面，现有文件中对托育机构的技防、人防、物防等的规定比较严格，现阶段要完全满足托育机构开办的场地、消防、配餐、从业人员等要求有较大困难。在收入方面，托育机构前期投入较大，日常经营成本高昂。由于社区幼儿托管点和非营利性托育机构收费相对较低，加上由于场地、师资等标准严格，招收幼儿数量有限，幼儿入托时间非固定、有弹性，导致整体收入偏低且不稳定，一旦没有政府资金长期支持，此类托育机构将很难长期维持运行。
　　三、完善0～3岁婴幼儿托育服务供给的总体运行框架
　　长期以来，0～3岁婴幼儿托育服务行业缺乏统一的政策标准、无法可依、师资缺乏等问题突出。2018年4月底上海市出台的幼儿托育工作的相关文件，是全国首个地方规范和标准。在目前的政策规范下，只有从增加服务供给、丰富供给结构、细化服务内容等多方面入手，不断拓展托育服务供给体制和机制的可操作性、可得性与便利性，才能让人民群众“幼有所育”的期盼得以实现。
　　完善0～3岁婴幼儿托育服务供给的总体运行框架，需要建立准入、管理、运行、服务、评价五位一体的制度体系，2018年4月上海市颁布的两大文件已经对此进行了安排设计。此外，还可以从以下方面着手，继续推进相关制度的改革与发展。
　　（一）在制度建设方面，改革亲职假制度，出台支持企事业单位参与的细则
　　1.进行亲职假制度改革，支持隔代照料，扩展生育照顾假制度
　　婴幼儿的发育特点和生理特征，决定了家庭在托育服务体系中具有基础性的中心地位。家庭始终是最基本的照料主体，实际生活中，丈夫的参与相对较少，虽然已经制定了陪产假的制度，但時间较短。根据2016年修订的《上海市人口与计划生育条例》，按照政策生育的夫妻，女方可以在原有产假基础上再享受生育假30天，男方享受陪产假10天。由于家庭照顾0～3岁婴幼儿的资源缺乏，建议将男方的陪产假延长为生育照顾假30天。此外，隔代照料是最普遍的照料方式，但随着退休年龄延迟，祖辈的参与程度逐渐下降。二孩政策的放开，二孩的出生由于面临着祖辈年岁增高、健康程度下降等问题，家庭照料将更加困难。为了切实减少家庭的托育负担，发挥隔代照料的积极作用，需要为直系亲属照料者（如祖父母、外祖父母）提供制度保障，扩大对隔代照料的支持力度。如建立直系亲属生育照顾假制度，一方面，在制度保障下，祖父母、外祖父母参与生育照顾，可以减少家庭照顾孩子的顾虑，假期30～90天，（还在工作岗位的）这期间领取基本工资。夫妻双方老人根据家庭情况，灵活安排生育照顾假时间，四位老人累计可以帮助家庭照顾孩子4～12个月时间。另一方面，政府可以给已退休的隔代照料者一定的经济补贴，缓解隔代照料带来的经济压力。
　　2.制定支持企事业单位参与托育服务的细则，鼓励其履行社会责任
　　已有的调查显示，家庭对所在企事业单位开办托育服务机构有着较大的需求。虽然已经出台的0～3岁幼儿托育的“1+2”新政公布了10条支持性政策，但具体的支持细节，还需要明确厘定。如符合哪些具体条件，可以免征增值税和企业所得税，设置公益性托育机构或新增公益性托育机构，满足什么条件可以享受城市更新政策，享受的政策具体标准是什么等。要鼓励企事业单位积极履行社会责任，开办托育服务或为职工提供托幼补贴。有条件的单位可以根据自身情况和优势，开办托幼机构。其他单位可以联合其他社会机构，合作开办托育服务机构，或为职工提供托幼补贴，成立托育专项基金，由专业基金机构负责运营，发展适宜的托育服务。
　　3.确定0～3岁婴幼儿多元供给的主体、空间模式及发展路径
　　由于我国尚未建立学前教育义务教育或免费教育制度，因此某种程度上，我国未来能否在城市地区建构起供需匹配的0～3岁婴幼儿托育服务体系，取决于什么时候能够建立起政府主导、社会力量参与的以公办和普惠性民办为主体的托养服务供给体制机制。城市地区是一个完全开放的地方，托育服务的供给必须充分考虑城镇化发展、老城区改造和人口流动性强等现实;且在不同的发展阶段，不同主体参与服务供给的角色也存在差异，此外婴幼儿托育服务要做到有效供给还存在一个空间协同的问题，导致研究的难度大大增加。 　　（二）在组织领导和资源支持方面，加强中央和地方统筹，促进多部门相互协调
　　1.加强组织领导，促进多部门的协调合作，评估家庭的托育需求与照顾能力
　　在上海市委、市政府的领导下，由市教委牵头，包括民政、社会保障、工会、妇联等16个委办局和群团组织组成的上海市托幼工作联席会议制度，极大地促进了多部门的协调合作，在组织建构上为托育服务提供了坚实保障。对于上海市未来十年出生人口的变动趋势，其亲属家庭结构的变动趋势以及在实施渐进式延迟退休年龄政策影响下已婚育龄夫妇生育二孩的家庭对下一代的照料能力，都需要进行科学预测。后者的预测不仅需要先进的方法，更需要扎实的数据基础。各部门通过整合资源，打通数据壁垒，创新方法，评估和修正现有数据。更新和调整现有预测分析模型，进行相关预测工作，需要从家庭角度出发评估其服务需求与照顾能力。
　　2.引导各方面主体加大人、财、智等托育资源投入
　　目前我国的幼教经费一直只占整个政府教育经费支出的1.3%左右，而发达国家则一般达到了3%，法国和丹麦则分别达到了11.1%和10.6%。[16]因此，针对上海当前0～3岁婴幼儿的照顾问题，政府要加大财政投入和托育服务供给，缓解家庭的照料负担。依据政府构建托育服务体系的目的和目标，我们认为，上海3岁以下托育服务特殊群体的选择应该综合考虑0～3岁婴幼儿特殊群体需求及其家庭状况、政府财政的承受能力以及国家的儿童发展相关战略。我们认为，现阶段上海3岁以下托育服务的特殊群体应当包括：（1）低收入家庭中的0～3岁婴幼儿;（2）0～3岁残障婴幼儿;（3）其他特殊困难0～3岁婴幼儿，如虽有父母，但父母因故无法有效实施监护权而无人监护的婴幼儿。建议有条件的城市地区，应当将中低收入家庭育龄妇女按政策生育的二孩纳入普惠性学前资助范围。在人力资源和学习资源方面，加强托育服务人员的专业化和规范化，按照上海市的文件规定，支持托育服务机构配置足额的、合格的托育服务人员。政府对于相关人员参与职业培训给予补贴，支持其不断进修学习。加大对从业人员的持续培训和考核，加大相关学习资源的可得性。
　　（三）在人才开拓方面，加强婴幼儿托育师资队伍建设，扩展志愿者服务队伍
　　1.加强托育服务人才培养，放宽托育机构保育人员的年龄限制
　　要有计划地鼓励大专院校、中职学校开设与0～3岁婴幼儿托育教育有关的专业课程，鼓励社会力量开办相关培训机构，加快培养婴幼儿服务管理、营养保健、心理教育等多方面的专业人才。[17]要按照托育机构的人员配备和任职条件要求选择从业人员，对从业人员进行入职前心理健康测试，以及进行职后心理健康测试。加强婴幼儿托育师资队伍的管理和培训，适当放宽社会托育机构保育人员的年龄限制，鼓励因年龄原因离岗的学前教育和保育岗位人员重返职场。
　　2.拓展“邻里托育”和“时间银行”制度，扩大托育服务志愿者队伍
　　在社区层面，发动本地邻里人力资源，开展“邻里托育”服务，满足居民早晚托育、半天托育、临时托育等多样化需求。“邻里托育”主要提供照料服务和临时托育，在满足基本的卫生和安全要求的情况下，资历、场所、人员方面可以适当放松限制。服务人员须接受培训和指导，接受管理部门的考核与督查，收费标准也要到相关部门备案和对外公示。由美国人埃德加·卡恩在1980年提出的“时间银行”制度也值得借鉴，这一制度主要运用在居家互助养老服务中，即低龄老人为高龄老人提供志愿服务，积累服务时数，待自己年老需要帮助时，享受同等时数的服务。[18]虽然这一制度起初的目的是依托居民小区服务老人，但可以将其迁移到幼儿托育领域。目前美洲、欧洲和亚洲的一些社区已经采用这一模式，我国南宁、南京、广州、重庆、北京、成都等城市也已经开始探索，浦东新区也在2014年10月成立了“上海时间银行”，以“时间等量交换公益”为老人服务。上海目前的老年人口规模不断扩大，如何发挥好和利用好老年群体的人力资源，享受老年人口红利，是一个值得思考的问题。一批健康状况好和“年轻”的老年人在退休后已经积极地参与到社区服务、无偿献血等志愿活动。可以借鉴和扩展时间银行制度，在提供为老服务的同时，开辟为幼服务的新的选择，鼓励健康状况好的退休老年人加入托育服务中。一方面，一些有闲暇的老人家庭生活经验丰富，熟悉当地社区，容易建立信任关系，可以很好地帮助有托育服务需求的家庭;另一方面，一些不愿意参加为老服务、不擅长照顾老人的志愿者，可以通过参与托育服务积累以后的被照顾时间，多了一种新的选择。需要注意的是，政府可以通过政策引导，为照顾者和被照顾者给予补贴，为其购买团体意外保险等，帮助双方减少后顾之忧。
　　（四）在质量保障方面，构建适应儿童发展特点的服务模式及标准体系，完善监测评估机制
　　1.研究适应儿童发展特点的0～3岁婴幼儿分龄托育服务模式及专业化标准体系
　　要通过顶层设计，从准入机构、管理制度、服务质量、机构配置硬件和软件标准及安全保障等方面，建立一套系统规范的有利于儿童身心健康发展的标准体系。但由于我国城市类型及发展水平存在较大差异，引发托育服务模式的不同;参与服务供给的社会力量主体多元、性质多样，不同社会阶层的婴幼儿家长对子女托育服务的需求不尽相同，因此在制定托育服务市场准入门槛的基础上，要依据儿童身心发展特点、根据城市发展水平为社会提供不同层次的分级托育服务标准。
　　2.构建上海3岁以下托育服务质量保障的监测和评估机制
　　在常住人口急剧增加的客观现实下，要提高城市托育服务资源的使用效率，必须打破原有的按条线和行政区域配置社会公共资源的做法，对公共产品的供给模式及运营模式和配置机制等加以创新。因此，基于居民需求导向来设计婴幼儿托育服务资源供给模式及创新协同发展管理体系及监测评估机制，才能为发展托育服务供给指明发展方向。
　　四、结语
　　建立和完善3岁以下托育服务的支持系統，需要加强顶层设计，构建着眼未来、分阶段推进的托育服务体系。支持系统是否完善，直接关乎政策的价值取向和福利导向，同时也决定着托育服务的绩效及可持续发展。从供需匹配视角来看，对社会力量参与的供方的政策支持及对需方的资助政策，是托育服务支持系统中的两个重要子系统。宏观方面可以从以下入手： 　　一是创新本土化的托育服务理论，建立上海3岁以下幼儿托育服务体系的总体框架。在全面两孩政策下，建立一个全面、有效、可持续发展的上海3岁以下托育服务体系已经成为共识，不同城市之间托育服务发展的基础也有所不同。因此，迫切需要对托育服务理念进行改革，对托育服务的理论进行创新，从战略的高度提出统筹兼顾、具有前瞻性的上海3岁以下托育服务体系的总体框架。
　　二是依据发展的阶段性，确定上海3岁以下幼儿托育服务体系建设的分阶段发展目标。从“十二五”时期至2050年我国实现两个一百年的目标，我国儿童福利发展确定了托底保障、适度普惠和高水平社会福利“三步走”的发展战略。而在2030年前后，我国将经历人口总量高峰、人口老龄化加剧、城市0～3岁婴幼儿总量高峰等对城市地区托育服务供给造成重大影响的人口发展变化。因此从长远来看，需要在对我国城市人口发展趋势进行科学预测及对未来发展阶段进行正确判断的基础上，研究分阶段发展的托育服务建设目标。
　　三是坚持需求导向，确定未来上海3岁以下幼儿托育服务体系的推进重点和实施路径。未来十年是我国城镇化快速发展的时期，城市化率将以每年一个百分点的速度增长，同时也是我国城市老年人口继续呈现高位快速增长的时期，大批第一代独生子女父母开始迈入老年时期。上海3岁以下托育服务体系的建设仍存在不少问题和难点：一方面婴幼儿家庭化照料的能力将持续下降，另一方面随着城市居民生活水平的提高，生育意愿下降，对婴幼儿托育服务的质量要求提升。因而必须统筹兼顾、循序渐进和分类实施。在全面考虑上海3岁以下托育服务的需求状况、政府财政的负担能力以及不同城市现有的发展基础等因素的基础上，具体分析各类保障项目的必要性和可行性，重点推进对服务体系构建有着重大创新作用的政策设计以及针对性和可行性强的项目。
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　　Abstract：Child care service has become a hot issue concerned and discussed by the government， society， families and academia. However， the related research is too general. Specialized research on child care for 0-3 years old is relatively rare， and the analysis of the present situation and the supply of childcare services in Shanghai is similarly rare.On the basis of reviewing the current situation and shortcomings of the supply of 0-3 years old children care services in Shanghai， this paper puts forward policy suggestions from four aspects： system construction， organizational resources， talent development and quality assurance.
　　Key words：Shanghai; 0～3 years old children; infants; nursery service;public service;social policy.
　　責任编辑：王明洲
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