政策工具视角下我国地方“双一流”建设文本的量化研究

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　　摘要：近年来，“双一流”建设成为我国高等教育发展的主要追寻方向，本研究对各地方政府所颁布的“双一流”建设方案（或通知）进行内容的编码与统计，建构起政策工具与“双一流”建设要素的二维分析框架。从政策工具上来看，各地实施方案中权威性政策工具使用较多，而职能拓展工具使用较少，也就是在政策工具的组合利用程度低。从建设要素上来看，在科学研究要素上使用相应的政策工具较多，国际交流、文化传承上相应政策工具供给不足，在后续双一流的建设中，不仅仅是要将政策工具分布合理优化，还要对薄弱环节要素提供政策供给。
　　关键词：政策工具;“双一流”政策;建设要素
　　中图分类号：G640
　　文献标识码：A
　　文章编号：2095-5995 （2019） 01-0085-08
　　一、问题的提出
　　2018年8月，教育部印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，这是继2015年国务院《统筹推进世界一流大学与一流学科的建设总体方案》（以下简称“总体方案”）与2017年《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施方案（暂行）》（以下简称“实施方案”）之后又一个推进“双一流”建设的指导性文件。三年的时间，国家对“双一流”建设相继出台三个中央文件，由此可见“双一流”建设的时间之急，任务之重。在世界教育竞争如此激烈的今天，“双一流”的建设不仅仅是实现我国高等教育事业跨越式发展的重要举措，更是我国高等教育迈进世界高水平大学之林的当务之急。
　　在中国知网中，以““双一流”政策”为主题进行精确搜索，以“双一流”政策文件为研究对象，首先，从宏观上对该政策文本的内容与主要关键词分析。比如“双一流”建设政策文本结构和各个地方具体如何落实政策的比较分析（褚照锋，2017）[1]、“双一流”建设的地方行动：基于政策的文本分析（陈燕等，2018）[2]、省域统筹推进“双一流”建设政策中的突出特点、典型矛盾及破解策略（苏林等，2018）[3]、将各省之间的“双一流”政策进行对比分析等（张伟，2018）[4]。其次，从“双一流”政策文件的微观层面研究，主要是突出“双一流”政策中有关教育的某一个点，比如在“双一流”建设背景下高校教师队伍建设的问题与现状（柳利峰，2018）[5]、“双一流”政策中地方政府的注意力转向（习勇生，2017）[6]，基于政策文本的内容，对“双一流”建设的价值逻辑进行探索与论证（张伟、薄存旭，2018）[7]等。
　　相对于“双一流”建设的政策文本分析，对“双一流”建设文件从政策工具角度进行的分析文章仅有四篇，一是《政策工具视角下我国建设世界一流大学的政策变迁》（武玉洁，2015）以政策工具为主要切入点，分析了我国自“985工程”、“211工程”、“2011计划”等一系列双一流大学建设政策工具使用状况，可以说这是最早运用政策工具对“一流大学”建设政策进行分析的论文[8]。二是《“双一流”建设的政策工具选择研究》（习勇生，2017）介绍了政策工具的类型与以及“双一流”建设政策工具选择的政策建议，但没有分析在“双一流”政策实施中涉及到哪些政策工具[9]。三是《“双一流”建设中政策工具选择与运用的问题及对策》（徐赞，2018），在此文中主要以国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》、教育部等《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》两个中央文件为政策文本，对两个文件中政策工具的运用进行详细阐述，并提出相应的改进措施[10]。最后是《政策工具视角下的“双一流”建设政策研究》（彭华安，2018），主要是以《总体方案》为政策文本，对其中所用政策工具进行分析[11]。
　　以上文献都对本文的研究提供很好的借鉴与指导，这些具体以政策工具为视角的相关文章都是对国家层面对相关的政策进行分析，中央的政策主要是属于顶层设计，从宏观的视角提出发展框架。但是政策制定的最终目标是要执行，真正要将政策落到实处必须要地方各个政府，正如美国政策学家艾利森所说，“在实现政策目标的过程中，总体方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”[12]。在政策分析中，政策工具充當了政府实施政策的重要方法与手段，是政策落实过程中的重要的运行机制，如何将“双一流”政策如何落到实处，对各地方文件中的政策工具进行组合与分配，对“双一流”政策的落实与政策优化至关重要。因此本研究在上述学者的研究基础之上，试图从地方政府的“双一流”政策为着手点，在政策工具的视角下对这些地方政策文本进行梳理、编码与量化，理清地方“双一流”推进的特点、规律及其不足，针对性的提出“双一流”优化落实的政策建议。
　　二、数据来源与分析框架建构
　　（一）数据来源
　　本文主要的焦点放在各省市自治区的“双一流”政策上，通过政府官方网站共搜索到28个地方政府推进“”双一流”建设的文件”。有的省市先后两次出台相关政策，如吉林省于2017年7月推出“吉林省统筹推进高水平大学和高水平学科专业建设实施方案的通知”，后于2018年8月颁发吉林省人民政府关于印发《吉林省特色高水平大学、特色高水平学科专业建设项目实施方案的通知》;贵州省于2016年9月就颁布《贵州省教育厅关于印发“大力推进区域内一流大学和一流学科建设的实施意见”的通知》，这一文件主要响应了国家“总体方案”的主要建设框架与发展一流学科的主要思考路径，并没有给出详细的实施方案。后于2017年颁发《贵州省人民政府关于统筹推进一流大学和一流学科建设的意见》，详细制定出贵州省“双一流”建设的详细实施方案。两份文件都是本研究的分析数据样本，对照这些文件进行一一的筛选与阅读，最终梳理出大陆地区除西藏外30个地方推进“双一流”建设的政府文件，一共33份。以此为主要数据分析来源，厘清地方政府在落实“双一流”政策时所用哪些政策工具？这些政策工具的特点是什么？各个地方在采用政策工具上有何差异？
　　（二）分析框架建构 　　本研究主要从两个维度建构起地方政府“双一流”推行的政策工具模型。单一的政策工具视角的分析只能分析出政策工具实施的途径，并不能全面阐释政策内容涉及的各方面。政策工具的运用还要围绕高校基本职能展开。在此基础上，将政策工具与新时代高校的四大基本职能相结合，建构起“政策工具与高校职能要素”的二维分析模型。从而对教育政策工具的结构与高校职能要素进行量化的分析。
　　1.政策工具维度
　　在管理学、公共管理学、经济学中，政策工具运用的比较频繁，也有不少学者对其进行定义与阐述，最具有代表性的是麦克唐纳和埃莫尔（ McDonnell&，Elmore）和施奈德和英格拉姆（ Schneiderl&lngram）两种对政策工具的分类[13]。他们分别将政策工具分为五大类，但是在具体实施过程中又有区别。麦克唐纳和埃莫尔首要考虑的是政策工具如何去解决一个公共问题，而施奈德和英格拉姆注重的是工具如何发挥实效，让公众按照既定的目标去行事。面对当前我国“双一流”建设的艰巨任务，政策的制定不仅仅是要去解决“双一流”政策如何推进，也要考虑在“双一流”政策中如何规范公众的行为，如何将政策彻底落到实处。结合学者的观点，遂将“双一流”建设的政策工具分为五大类：权威工具、激励工具、象征和劝解工具、职能拓展、系统变革工具[14]。
　　2.“双一流”建设要素维度
　　通过对已搜集到的地方性政策文本的阅读分析，在“双一流”建设过程中，充分关注“双一流”高校建设的各方面要素，这些要素的发展充分发挥新时期高校建设的功能，从人才培养、科学研究、社会服务、文化传承到国际交流，师资力量，这些无一不体现出高校建设方方面面。当然，高等教育的作为一项准公共事业，在建设过程中除却涉及上述发展要素外，还需为“双一流”政策实施提供立场导向，保障措施。因此“双一流”建设要素维度主要分为：人才培养、科学研究、社会服务、文化传承、师资力量、国际交流、立场态度、保障机制8个方面。
　　基于上述两个维度的划分，建构起“双一流”政策工具分析的二維分析框架。针对所收集到的32份地方“双一流”建设政策文本按照发布的时间顺序进行第一次编码（见表1）。再将每个地区政策文本对照政策工具二维模式进行二次编码并示例（见表2、表3）。
　　注：本表收录截止2018年8月，在所有地方政府信息公开“双一流”“一流学科”为主要关键词搜索地方文件，在大陆31个省市、自治区中，仅有西藏地区没有“双一流”政策相关文件，其中在贵州、海南、吉林等省份先后两次发布与“双一流”相关的政策文件，这两份文件均纳入在分析范围之内，因此合计33份地方文件。
　　三、我国地方政府“双一流”建设政策文本量化分析
　　（一）在“双一流”政策中政策工具的使用
　　可以看出，我国各地方在制定“双一流”政策文件时，充分运用到各种政策工具。其中“权威性政策工具”运用的比例最高，强制工具作为主要传达的是对政策目标对象的一种规范、约束甚至是命令，对于政策的落实得到高度的支持。
　　权威工具在政府的指令，政策中使用率高，主要是因为“权威工具是政府下传命令与指令的一种方式，是政府运用权威手段对政策执行者实施的强制性规定，这样的政策工具需要政府高度的政治支持”，权威工具相较于其他政策工具具有高效、迅速的特点，因此是政府常用的一种政策工具与手段。在各省市地方政府的政策文本中，“权威工具”的运用达到43.15%，正好突出权威工具的使用特征。
　　“激励工具”仅次于“权威工具”，所占比例为22. 61%。激励工具的表现形式是奖励、优惠、处罚、授权等，这样的政策工具在大多数的时候采用差异化方式来调动政策执行者的积极性。地方政府运用最多的激励工具是对相当部分高校进行“拨款支持”以及“绩效评估”等。
　　象征和劝诫工具用于引导政策执行者价值观念和信念，该工具的前提假定就是如果目标群体看到所要求的行为与自身的价值观念一致，那么就会倾向于这种行为，同时采用公平公正等无形的价值取向引导目标行为转向。这种工具在“双一流”建设过程中的运用达17.13%。
　　职能拓展工具是向目标对象提供某种培训、设备以及其他相关资料，为他们所采取的行动提供多方面支持的一种政策工具，该工具具有长期性与不确定性，在“双一流”建设中，主要表现出来的是对人才培养的系统化工程建设，师资力量发展的培训等，这一部分政策工具所占比例最少，仅为4. 79%。
　　系统变革工具是在相应的政策工具不能奏效时对已有环境进行升级、变化、改造或对相关职能进行重新界定的工具。比如“学科建设的重新定义”，在“双一流”政策的执行中，每个省市对各自高校的学科建设与发展有一定的重新规划，以及在争创“双一流”的过程中，对已有的相关建设环境进行了重新的布局，以期更好的适应新时代高校发展之需。因此，在已有的政策文本中，系统变革工具所占比例之高，达到12. 32%。如“统筹规划、完善体系，加快高等教育治理体系和治理能力现代化建设，推动一流大学和一流学科建设，全面提升高等教育质量和竞争力”（山西省）。
　　（二）基于政策工具视角我国地方政府“双一流”建设基本要素分析
　　将政策工具与“双一流”建设要素结合起来分析，不仅可以看出“双一流”建设过程中几种主要的建设要素内容，还可以得出在政策工具视角下各种建设要素的分配。通过统计我们可以看出，在地方“双一流”建设过程中，几乎所有地区的“双一流”建设都围绕人才培养、科学研究、社会服务、文化传承、师资队伍、国际交流等方面展开（见图2）。态度立场与保障机制分别作为“双一流”建设的价值取向与执行环境也多次出现“双一流”的政策文本之中。因此，整体上看，各个地区在“双一流”建设的8大要素上没有太突出也没有太忽视的方面。在师资力量与人才培养要素上基本处于持平状态，两者分别为17. 25%与17. 57%，其次为态度立场上，达到了14. 06%。再次是科学研究，在“双一流”建设过程中，科学研究作为评估一流水平的重要指标之一，得到各高校的充分重视所占比例13. 42%，仅次于人才培养要素。相对来说，国际交流与文化传承两大要素上，所占比重有所减轻，分别只有8. 31%与9.9%。 　　首先，权威性政策工具在各个要素中都有运用，其中主要是在“双一流”建设中的态度立场上。态度立场反映的是各级政府对“双一流”政策在地方发展中的定位以及重视程度。所有政策文本显示，地方政府对“双一流”政策的执行与实施是充分重视的，对政策目标的落实也表现出权威性，所运用权威政策工具较多。其次，在人才培养、科学研究、社会服务、保障机制上所用象征与劝诫政策工具较多，主要表现为“支持”、“鼓励”、“号召”等关键词。这也是一种政策柔性化管理。在师资力量的建设中所用激励性政策工具较多，主要针对的是“高校人才建设…‘人才引进”等措施。如“高校用于人才队伍建设（含人才引进和现有人员培养）的经费可占投入资金总额的50%。”（江西省）。在文化传承中，所用政策工具主要是权威工具以及能力建设工具，“坚持新时代的社会主义核心价值观”、“建设社会主义核心价值体系”、“加强高校思想政治教育建设”成为新时期高校文化建设的主要任务。最后，系统变革工具将主要在科学研究师资人才上面发生作用，引导当前科学研究转型，高校与社会合作等，如浙江省重点启用“一流学科建设体系”，内蒙古为人才引进实施人才强区工程、“草原英才”工程和人才强校战略等（内蒙古自治区）。
　　四、结论与建议
　　（一）“双一流”建设政策工具运用特征分析
　　政策工具是政府将目标由理想转换成现实的具体措施，是政策执行的必要组成部分，通过对已有政策文件的编码梳理，得出以下结论：
　　1.多种政策工具综合运用、组合有待优化
　　从已有文件中可以看出各地方政府在推行“双一流”建设过程中，充分使用了各种政策工具。但在各项建设条目中，政策工具的运用非常不均衡。首先，权威性的政策工具使用过多，这说明政府在政策推行时偏向于行政命令来实现“双一流”建设目标。其次激励性政策工具，它能充分调动政策执行者的积极性，但却在实际中运用的较少，很明确提出的是上海与广州两省，强调“以学科方案建立专项资金”“设立人才发展专项资金”“双一流建设绩效奖励资金”等，其他各省沒有明显的激励工具的使用情况。最后是职能拓展工具。“双一流”建设主要靠人才或师资，职能拓展最主要的方面就是人才能力的提升与发展。大概因为通过培训、学习、进修等方式产生效果的时间周期长，在面对双一流建设任务紧、时间急、任务重的情况下，导致各地使用职能拓展性政策工具频度过低。
　　2.多方面建设要素差异化明显
　　当前除西藏以外，各地区均已出台比较详细的“双一流”或者“一流学科”建设方案。就其政策内容来说，各地基本上是从建设任务、改革任务、组织实施以及保障机制等方面着手，但也存在差异。各地对科学研究重视程度超过了其他各项的要素，不管是师资力量还是资金支持，绝大部分用于科学研究，在科学研究上使用的政策工具也是较多。其次是对师资人才力量上使用激励性工具较多而职能拓展性工具较少，主要表现就是激励工具主要用于高校人才引进，教师科研奖励，对教师培训拓展上面鲜有提及，物质上的激励可以短暂性的调动各方的主动性，从长远来看，对师资人才的培育是“双一流”建设的一项长期任务，得到的也是长远的效益。同时在保障机制方面也存在着注重物质投入，而在管理运行、督导约束、评估反馈等机制建设上不够有力，这也就容易造成“双一流”建设的时效性不强。
　　（二）“双一流”建设政策完善建议
　　1.多种政策工具优化组合
　　当前国际竞争愈演愈烈，提升我国高等教育综合实力的任务迫在眉睫。各地纷纷根据自身特色，勾画宏伟蓝图，力求冲击更高的发展目标。面对紧急任务，相应的，政府会倾向于运用权威性政策工具，这可以有效的保障政策的顺利执行。但政策工具的使用，体现的是政策制定与执行者之间相关主体的一种利益博弈过程，当然各方面利益层面的博弈也利于整合多重利益，因此，应寻找多元化的发展路径与方案，促进全面系统的分析与决策，使政策发挥最大效益。国内高等教育发展势头迅猛，投入持续增强，在双一流的建设过程中，政府、高校、学院各职能部门之间信息及时交流与传递，必不可少的需要用到各类政策工具，比如，在双一流建设过程中，各高校按照政府意见方案制定详细的发展规划，政府也充分建立起监督机制，完善监督职权，政府寻求多重政策工具发挥各自作用，避免单一政策工具的使用缺陷。政府多加鼓励与号召，根据实际变化选择恰当的政策工具，打破传统政策工具的藩篱，既着眼于当前的任务，又寄希望于未来的可持续发展，在多种政策工具的使用中寻求更长远、更系统的发展。
　　2.加强各建设要素中政策工具的供给
　　每个地区教育发展水平存在极大差异，各高校发展的实际情况也有多不同。当前各地政策多为宏观性政策，主要从大局着眼，真正落到实处还需要各高校结合自身的发展特色，制定出具有实际可操作性的发展方案。目前我国“双一流”建设的主要政策工具主要还是权威性与激励性的政策工具，这为双一流建设提供强有力的政治保障与经济支持，但是在这个过程中系统变革工具使用不足。因此，在合理运用权威与激励工具的基础之上，适当增加系统变革性工具，充分调动各个建设高校的创造性与能动性，建立健全学科建设与发展机构，通过有效的体制机制改革推进双一流的建设与发展。总结高校发展经验，并适时推广，注重一流学科的与一流大学建设的之间的切合度。
　　在高校双一流建设的保障机制中适当增加政策工具的供给，科研水平成为双一流评估的重要指标。但是完善的保障机制对“双一流”的建设起着保驾护航的重要作用，没有良好的保障体系，科学研究也仅仅是理想化状态，因此，在今后的保障机制中增加激励性政策工具与系统变革政策工具很有必要。
　　在“双一流”政策文件中很大程度上使用了权威性的政策工具来规定了组织实施、过程管理以及后续的评估。这些体现了政府的意志，也使“双一流”建设变成靠政府外力推动的事情。事实上，政府简政放权，加大高校办学自主权，各高校根据自身特色发展，才是高等教育事业发展的主要动力。双一流建设，不能一刀切，一个模子刻印，要通过高校内涵式发展，不断从发展理念、发展主体、发展机制、发展工具等一系列要素上进行变革，寻求新的发展契机，这远比政府外力强制有效得多。 　　参考文献：
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