地方社会组织政策效度评价
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[摘 要]架构合适的政策体系是规范和促进社会组织发展的重要手段。通过分析社会组织负责人对于各类社会组织政策工具的评价情况，可以获知当前地方社会组织政策的主观效度状况。该文从这一角度着手，基于对广东省社会组织负责人的调查数据，通过实证分析发现，广东省社会组织政策工具中，监督管理类政策条例的合理程度最高，放松管制类政策次之，培育发展类政策最低;放松管制类政策中，募捐管理制度的效度最低;监督管理类政策中，全过程监管机制的效度最低;培育发展类政策中，专项资金扶持政策的效度最低。今后广东省社会组织政策的改良方向除了补齐以上“木桶效应”中效度最低的具体政策以外，还要将放松管制类政策和培育发展类政策的改良作为促进社会组织发展的主要完善路径。
[关键词]社会组织政策 政策工具 政策效度评价 社会治理
[中图分类号]C916
[文献标识码]A[文章编号]1001-9596（2019）05-0018-10
一、社会组织政策问题的研究综述
党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的改革思路，并要求加强和完善“党委领导，政府主导，社会协同，公众参与，法治保障”的社会治理体制。其中，“社会协同”指的是社会协同治理模式，这离不开社会组织的发展和社会组织在参与社会治理过程中发挥的作用。截至2017年年底，我国社会组织总数已达到76.2万个，并形成了以社会团体、社会服务机构和基金会三种类型组成的社会组织体系[1]。此外，党的十九大报告中也提到：在发挥社会主义协商民主、加强社区治理体系建设、完善社会保障制度建设、推进志愿服务制度化建设等社会治理重要事项中，社会组织均发挥着重要的作用。这也意味着进一步扶持和培育社会组织在数量和质量上同步发展是我国当前进一步深化社会治理过程中的一项重点内容。近年来，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》等扶持性社会组织政策文件，也同样印证了国家将进一步培育和扶持社会组织发展的政策趋势。
社会组织政策的发展本质上要积极回应我国经济社会发展以及社会治理提出的现实问题。由于我国的社会经济体制经历了多次转型，社会组织政策的发展也经历了多个变迁阶段。总体上，我国社会组织政策经历了从计划经济体制下的全面控制到21世纪以来的选择性开放等曲折过程，中国社会组织政策变迁的历程可概括为“从严格控制，到适度培育，再到选择性适度培育加规制”[2]。
但在实践过程当中，我国社会组织政策体系形成了宏观鼓励和微观限制的根本特征，不少学者也对此进行了问题总结：社会组织成立的门槛过高，政府对社会组织活动限制和内部干预过多，对社会组织发展的培育支持力度不足[3]。目前社会组织政策存在资源分配不均、非营利性误读、社会组织发展过于依赖政府等问题[4]。社会组织政策存在以上现状和问题，导致社会组织普遍存在服务能力不足、内部规范性与自主能力缺失、价值引领和社会倡导能力不充分等问题，不利于社会组织协同参与社会治理及其能力发展[5]。
通过对现有研究成果的整理回顾，可以发现当前学界对社会组织政策的研究方法上多以规范性研究为主，实证性研究方法使用较少。与此同时，广东省在社会组织培育与管理方面处于全国前列，社会组织在推动经济稳步发展、维护社会安定和谐、创新社会治理等方面发挥重要作用。鉴于此，本文从广东省社会组织负责人对于政策现状的评价程度的角度切入，分析政府出台的各种类别社会组织政策的效度现状，以期弥补在社会组织政策研究领域相对缺乏的实证研究方法，并为今后各地区社会组织政策的改良方向提供一定的启示。
二、社会组织政策工具的内涵和研究现状
政策工具研究途径侧重于检视特定政府行为的公共政策提供。对政策执行中的手段和途径，政策工具理论是一个有效的研究视角。从政府如何引导政策目标群体间的行为方式角度，政策工具可分为权威型政策工具、诱因型政策工具、能力建立型政策工具、劝说型政策工具和学习型政策工具[6]。霍莱特和拉姆什的政策工具分析框架则根据政府介入公共物品与服务提供的程度，将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具[7]。
结合我国的社会组织政策状况，国内学者在对我国社会组织政策工具进行分类和研究时形成以下一些成果和观点：培育社会组织的政策工具可分为基础性工具、分配型工具、市场化工具、引导型工具，政府在考虑应用政策工具培育社会组织时，最佳方式是尽可能采取多元化的政策工具，同时综合考虑政策目标、政府能力和社会组织能力等因素[8];培育社会组织的政策工具可分为基础性工具、直接性工具、市场化工具、社会化工具，可通过明确政府培育社会组织的主体责任、注重各项工具的有机结合、关注政策工具选项的完善更新等三种方式对社会组织政策体系进行优化[9]。
以上两种成果和观点均从社会组织培育政策的角度将社会组织的政策工具进行分类，尚未将监督管理等限制性社会组织政策进行工具分类。在霍莱特和拉姆什的政策工具分析框架基础上，李健和荣幸对社会组织政策工具进行更加明确的工具分类，将社會组织政策工具分为放松管制类工具、监督管理类工具和培育发展类工具三种类型，并指出我国发展社会组织应因地制宜，综合考虑各种不同政策工具的要求条件和政策效果，注重政策工具的优化组合[10]。本文基于“放管服”社会组织政策工具分类方法（见表1）进行实证性研究。
总体而言，学界对我国社会组织政策工具的研究成果总体较少且深度不足，在研究成果上理论化成果偏多、实践性成果不足，基于实证研究方法对各类政策工具影响效果进行研究的相关成果较少。因此，本文在探讨社会组织政策效度状况时，将分成“对放松管制类政策的评价程度”“对监督管理类政策的评价程度”“对培育发展类政策的评价程度”三个层面，并对每个层面进行综合分析。 三、政策效度对社会组织发展的影响分析
研究社会组织政策的影响力，需要从政策过程的五个维度来进行研究，包括：议程设定、社会组织接触决策制定机构的机会、社会组织是否获得有利的政策、社会组织是否有能力影响或监督政策执行、社会组织是否能改变政治机构以后的政策偏好和资源[11]。由于我国社会主义国家的性质，研究我国社会组织政策的影响力多从议程设定、社会组织是否获得有利的政策、社会组织是否有能力影响或监控政策执行三个方面进行分析[12]。
与此同时，在政府制定社会组织政策的目标问题上，也有许多学者提出了观点。政府在社会组织发展过程中承担政策主导者、平台建设者、资源提供者、服务购买者、重要受益者五种角色，政府要想构建合适的社会组织政策体系，需要在进一步解放思想、更新观念的基础上，重视对社会组织的分类管理，完善对社会组织的绩效考评，并为社会组织的发展让渡一定的职能空间[13]。社会组织政策要注重分权和参与的价值追求，政府要在社会治理的大环境下改善二者非对称资源依赖关系角色的状况，建立公平、对等、强调权利和合作的政策环境[14]。政府若想有效激发社会组织活力，必须善于把社会组织的资源依赖转化为对应的政策工具，给予社会组织充分的支持活力空间，并给予社会组织一定的发展引导规范[4]。此外，我国社会组织支持性政策的改良也要为社会组织提供更宽松的政策环境，提供更多元化的资金支持和政府购买服务，并建立与社会组织良性互动的“合作伙伴”关系[15]。以上关于社会组织政策要起到规范和促进社会组织发展的“应然”设想，离不开政策效果达到预期的“政策效度”。
基于以上分析，本文提出如下三个假设：①当前的社会组织放松管制类政策提高了社会组织的自主能力;②当前的社会组织监督管理类政策提高了社会组织的规范程度;③当前的社会组织培育发展类政策提高了社会组织的发展水平。
四、分析方法和数据情况
本文采用实证研究方法对社会组织政策效度进行量化分析，并将政策效度具体分解为放松管制类政策效度、监督管理类政策效度、培育发展类政策效度三个层面进行分析和对比。本文第五部分就政策制定状况与政策实施效度之间的相关关系，运用统计学中的假设检验方法进行验证，以期得到前者对后者的可能影响以及三类政策工具的实际效度，从而更好地为优化完善社会组织政策体系提供建议。
本文使用的数据是笔者所在的社会组织研究团队收集获得的，是此前未经公开的一手数据。该数据由本团队通过走访多个广东省社会组织负责人，展开问卷调查收集而成。本文的调查对象是参加会议的广东省社会组织负责人，共回收220份问卷，有效问卷186份，较好地确保了问卷数据的可信度。调查样本的基本情况如表2所示。
五、社会组织政策效度的量化分析
（一）社会组织政策效度的总体状况
从表3可以发现，受访的社会组织负责人对三类社会组织政策条例的认同程度有一定的差别。对于放松管制类政策，选择“比较高”和“非常高”的比率合计为40.9%，选择“比较低”和“非常低”的比率合计为10.8%;对于监督管理类政策，选择“比较高”和“非常高”的比率合计为52.7%，选择“比较低”和“非常低”的比率合计为7.6%;对于培育发展政策，选择“比较高”和“非常高”的比率合计为39.8%，选择“比较低”和“非常低”的比率合计为10.8%。总体而言，受访的社会组织负责人对监督管理政策的认同程度最高，放松管制类政策次之，培育发展类政策最低。
从表4可以发现，受访的社会组织负责人对放松管制类政策实施情况的效度评价可进行排序。对于直接登记制度，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为63.4%;对于行政脱钩政策，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为62.4%;对于民间投资政策，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为64.6%;对于募捐管理制度，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为53.7%。总体而言，受访的社会组织负责人对募捐管理制度实施效果的满意程度最低，且明显低于其他放松管制类政策。
从表5可以发现，受访的社会组织负责人对监督管理类政策实施情况的效度评价也有一定的差别。对于信用管理制度，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为73.1%;对于分类监管机制，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为72.0%;对于法人治理体系，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为80.6%;对于社会组织法规体系，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为72.0%;对于评估和年检制度，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为85%;对于信息公开制度，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为80.7%;对于第三方评估机制，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为73.1%;对于党建工作管理制度，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为75.2%;对于全过程监管机制，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为51.6%。总体而言，受访的社会组织负责人对于全过程监管机制实施效度的满意程度最低，且明显低于其他监督管理类政策。
从表6可以发现，受访的社会组织负责人对于培育发展类政策实施情况的效度评价也有一定的差别。对于专项资金扶持政策，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合計为46.2%;对于项目招标机制，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为54.9%;对于社会保险制度，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为52.7%;对于薪酬福利体制，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为52.7%;对于媒介宣传机制，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为66.7%;对于参政议政机制，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为60.3%;对于资金竞争性分配政策，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为51.6%;对于试点经营政策，选择“比较赞同”和“非常赞同”的比率合计为61.3%。总体而言，受访的社会组织负责人对于专项资金扶持政策实施效果的满意程度最低，且明显低于其他培育发展类政策。 （二）社会组织政策工具评价得分情况的横向分析
通过表7、表8各项均值的横向比较，可更加直观地对比和发现政策条例的认可程度和实施效果。在出台的政策条例层面上，监督管理类政策条例的认可程度得分高于放松管制类政策条例和培育发展类政策条例的得分，且后两者之间差距不大。与之相对应的，在实施效果层面上，同样是监督管理类政策实施效果的得分最高，放松管制类政策的实施效果次之，培育发展类政策的实施效果最低。
（三）“政策制定状况”与“政策实施效度”的相关关系
1.变量设置
自变量：制定出台的政策条例是否合理是政策实施能否达到预期效果的前提条件，因此本文选取“对政策条例的认同程度”作为政策制定状况的自变量。根据受访的社会组织负责人的不同回答，将自变量设置为对于问题“对三种类别社会组织政策条例的认同程度”的不同回答，包含“非常低”“比较低”“一般”“比较高”“非常高”五种选项的五分类别变量。具体而言，自变量1为“对放松管制类政策条例的认同程度”，自变量2为“对监督管理类政策条例的认同程度”，自变量3为“对培育发展类政策条例的认同程度”。
因变量：因变量选取受访的社会组织负责人对于问题“以下监督管理类政策的实施情况是有效的”“以下放松管制类政策的实施情况是有效的”“以下培育发展类政策的实施情况是有效的”的不同回答，将效标变量设置为五分类别变量，其选项分别为“非常不赞同”“比较不赞同”“一般”“比较赞同”“非常赞同”（详见表4、表5和表6）。具体而言，因变量1为“放松管制类政策实施的有效程度”;因变量2为“监督管理类政策实施的有效程度”;因变量3为“培育发展类政策实施的有效程度”。
自变量与因变量之间的关系：为验证假设“当前的社会组织放松管制类政策提高了社会组织的自主能力”“当前的社会组织监督管理类政策提高了社会组织的规范程度”“当前的社会组织培育发展类政策提高了社会组织的发展水平”，自变量与因变量间的关系是互相对应的：自变量1与因变量1相对应，自变量2与因变量2相对应，自变量3与因变量3相对应。
2.检验结果
由于自变量与因变量都为类别变量，因此本文运用SPSS 22.0软件进行了卡方检验。由于需要检验前文所述的三个假设，检验结果也将从三个部分呈现：
（1）假设1的检验结果
根据表9、表10可知，通过卡方检验，得出放松管制类政策条例的认同程度和放松管制类政策的实施效果程度之间的P值为0.493（显著性概率值P=0.493>0.001），表明社会组织放松管制类政策设计的合理程度对放松管制类政策的实施效果影响不显著。因此，假设1不成立。
（2）假设2的检验结果
根据表11、表12可知，通过卡方检验，得出监督管理类政策条例的认同程度和监督管理类政策的实施效果程度之间的P值为0.000（显著性概率值P=0.000<0.001），表明社会组织监督管理类政策设计的合理程度对监督管理类政策的实施效果影响显著。因此，假设2成立。
（3）假设3的检验结果
根据表13、表14数据，通过卡方检验，得出培育发展类政策条例的认同程度和培育发展类政策的实施效果程度之间的P值为0.103（显著性概率值P=0.103>0.001），表明社会组织培育发展政策设计的合理程度对培育发展政策的实施效果影响不显著。因此，假设3不成立。
六、结论
通过数据分析可以得知，当前广东省社会组织负责人对监督管理类政策的总体认可度和实施效度较高，但放松管制类政策以及培育发展类政策不管是条例的制定还是具体的实施上仍有改善的空间。
具体而言，根据“木桶效应”原理，当前广东省社会组织政策的完善应以放松管制类政策和培育发展类政策的改良作为主攻方向。其中，在放松管制类政策中，要重点注意改善募捐管理制度出台的条例和具体的政策实施方案;在培育发展类政策中，要重点注意改善专项资金扶持政策出台的条例和具体的政策实施方案。与此同时，在监督管理类政策当中，对全过程监管机制的效果满意程度仅为51.6%，是所有具体的社会组织政策当中效果满意度最低的政策，因此政府部门也需在全过程监管方面加强与社会组织的沟通与协调，从而完善全过程监管机制的政策条例和政策实施环境。
与此同时，本文的三个假设仅有假设2“当前的社会组织监督管理类政策提高了社会组织的规范程度”成立，假设1“当前的社会组织放松管制类政策提高了社会组织的自主能力”和假设3“当前的社会组织培育发展政策提高了社会组织的发展水平”均被验证不成立，这一方面说明广东省社会组织政策在这两方面仍亟需改良的同时，也证明了广东省社会组织在放松管制和培育发展这两方面对于政府部门有更高的政策期待。
任何社会组织政策在一定程度上都会有其合理性和局限性，社会组织管理部门应据此进行积极的适应性调整，既要尊重政策演化的历史逻辑，也要回应重大的现实问题，更要着眼于长远的社会治理目标[2]。因此，建议广东省社会组织管理部门参考以上结论建议，通过提升社会组织政策效度来促进本省社会组织的规范化发展及其综合能力的提高。
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