职教集团化办学的发展演进、突出问题与改革进路
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作者:奚进
[摘要]总结梳理我国职教集团化发展的历史进程，可分为三个阶段，即以有序探索、逐步推进为表征的萌发探索期，以政府引导、政策规范为依托的规模扩张期，以深化改革、创新驱动为核心的内涵提升期。从以上发展脉络可见，职教集团化办学走出了一条具有中国特色的发展之路。然而，我国职教集团化办学仍然面临着制度建设缺乏顶层设计、参与主体的态度“冷热不均”、机制构建缺乏创新与突破、治理结果陷入“集而不团、团而无力”的状态等诸多突出问题。新时期深化职教集团化办学的改革，应加快完善顶层设计，构建政府主导、社会参与的支持体系，以机制创新为突破口，完善政府参与以及利益协调机制，加强内部治理，建立多元共治的现代化治理体系。
[关键词]集团化办学 发展阶段 顶层设计 机制 治理
[作者简介]奚进（1972- ），男，四川内江人，武汉铁路职业技术学院铁道运输管理学院院长，副教授。（湖北 武汉 430205）
[课题项目]本文系2018年湖北省教育厅人文社会科学研究项目“产教融合背景下高职学生职业道德、职业技能和就业创业能力培养问题研究”的阶段性研究成果。（项目编号：18G171）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）18-0017-07
职教集团化办学作为产教结合、校企合作的实践平台，从1992年我国首个职业教育集团成立算起，已走过近三十年的发展历程。近十年来，我国职教集团的数量和规模不断大幅增长，呈现出强劲的发展态势，为社会培养了大批高素质、复合型技术技能人才，也为产业的转型升级提供了重要动力。经过长期的实践积淀，如今我国职教集团化办学已然由外延式规模扩张阶段进入到内涵提质增效阶段。站在新的起点，梳理我国职教集团化办学的发展演进历程，剖析当前职教集团化办学实践所面临的新问题、新情况，探索其未来的发展出路，以期为深化职教集团化办学改革提供有价值的指导和借鉴。
一、我国职教集团化办学的发展演进历程
1.萌发探索期（1992—2004年）：初步探索，逐步推进。改革开放以来，我国的职业教育事业从停滞状态中逐步恢复，关于职业教育办学模式以及方向的理论与实践探索重新兴起，产教结合在教育领域达成广泛共识。为了适应社会经济体制改革和职业教育发展的要求，1991年国务院颁布了《关于大力发展职业技术教育的决定》，明确提出“关于职业教育办学，要在各级政府的统筹下，发展行业、企事业单位办学和各方面联合办学”。这是改革开放以来我国在国家方针政策层面首次肯定职业教育联合办学的表述，为职业教育产教结合奠定了政策基础，也正式开启了职教集团化办学的萌发探索阶段。1996年，《中华人民共和国职业教育法》通过审议并正式实施，将职业教育产教结合上升到法律层面，使得职教集团化办学获得了法律支持。這一阶段是我国职业教育产教结合、集团化办学在政策和法律等层面的“破冰期”，也是职业教育产教结合、集团化办学探索实践的初步开展期。在各项政策推动下，以民办教育为主、以校企合作为特征的职业教育集团——浙江万里教育集团成立;以公办教育为主、以校企结合为特征的职业教育集团——北京西城区旅游职业教育集团成立，分别代表了当时国内职教集团化办学的典型模式。尽管这一时期的职教集团化办学规模不大，但在教育资源整合以及产教结合办学等方面都积累了有益经验，也取得了较好的办学效益。此后，中央进一步加大了支持职业教育产教结合办学的政策力度。2002年，教育部等三部门联合印发了《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》，明确了行业、企业的办学自主权，首次将集团化作为职业教育办学模式的一个类型。2004年，教育部等七部门联合印发了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，首次将职教集团化办学抬升到了职业教育发展的国家战略层面，提出“探索以骨干职业院校为龙头、带动其他职业学校和培训机构参加的规模化、集团化、连锁式发展模式”。在国家的倡导和支持下，职教集团化办学规模逐步稳步扩大，创造了良好的社会效益和经济价值，为我国进一步推广和深化职教集团化办学奠定了坚实基础。
2.规模扩张期（2004—2013年）：政府引导，政策规范。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织，由此步入了经济腾飞的重要战略发展机遇期。对外贸易规模的迅速扩大、国内工业体系的不断完善、社会经济的持续繁荣都需要职业教育扩容增效，需要职业教育为全社会培养更多的优秀技术技能人才，在国民经济发展过程中发挥更大的支撑作用。在这样的形势下，2005年国务院颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，肯定了校企联合育人的办学形式，提出要“推动公办职业学校与企业合作办学”。2006年，教育部印发了《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》，进一步提出“加快推进职业教育人才培养模式向工学结合、校企合作的根本性转变”。在一系列国家政策的鼓励下，职业教育校企合作办学驶入了发展的“快车道”，全国各地的技工学校、职业学校普遍开展了校企合作，并将其作为教育教学的一种常规模式，校企合作办学也赢得了企业的广泛认可。尽管职业教育领域的校企合作办学发展势头良好，但学校和企业之间的合作关系不紧密，联结纽带不牢固的问题始终存在。为了进一步促进校企协同、融合，从2005年起，教育部连续4年将职教集团化办学列为年度工作要点，由此进一步深化了职业教育办学体制改革，也充分发挥了职教集团的教育功能和社会功能。2010年7月颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，强调推进职业教育办学模式改革试点，明确要求“支持一批示范性职业教育集团学校建设，促进优质资源开放共享”。2013年教育部印发了《深化教育领域综合改革的意见》，要求“出台职业教育集团化办学的指导意见，促进职教集团化办学的规范化、制度化”。这一时期，集团化办学在国家职业教育政策方针层面的战略地位更加明确，集团化办学的体制机制障碍进一步破除，加快了职教集团化办学的普及进程。职教集团在全国各地如雨后春笋般纷纷涌现，集团化办学规模迅速扩大，职教集团化办学开始由规模扩张阶段进入到内涵提升阶段。 3.内涵提升期（2014年至今）：深化改革，提质增效，创新驱动。2014年，教育部等六部门联合印发了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，提出“争取到2020年职教集团基本覆盖所有职业院校，并初步建成300个骨干职业教育集团”。同年，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，指出“研究制定多主体共同参与组建职业教育集团的支持政策，鼓励院校、行业、企业、科研机构、社会团体等组建职业教育集团”。这两份文件的发布明确了职教集团化办学的目标，指明了职教集团化办学的重点任务，进一步推动了职业教育改革的深化，为职教集团化办学的推广营造了更加优越的政策环境。在国家政策的不断支撑下，到2014年底，全国已累计成立了1048个职教集团，共有8300多所职业院校、23500多家企业、1600多个行业协会、920多家科研机构参与到职教集团化办学中来，彰显了职业教育的社会吸引力，亦展现了新时期我国职教集团的办学活力。然而，职教集团化办学在蓬勃发展的同时也暴露出不少问题，如部分政策效度低、体制机制不完善、治理体系不健全等，严重影响了职教集团的办学成效，从一个侧面说明职教集团化办学亟须加强内涵建设。为此，2015年，教育部印发了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，在强调集团化办学重要地位和意义的基础上，从宏观层面对职教集团的组建方式、治理结构、运行机制等重大事项做出了原则性指导，并进一步细化了职教集团建立与运行的制度规则。2017年12月，国务院印发了《关于深化产教融合的若干意见》，将推进集团化办学作为深化产教融合的重要内容，提出“鼓励区域、行业骨干企业联合职业学校、高等学校共同组建产教融合集团（联盟），带动中小企业参与，推进实体化运作”，把企业在职教集团化办学中的地位和作用摆到更加突出的位置。在国家职业教育政策的引导下，职教集团的办学内涵显著提升，组织结构更加合理，治理体系日益健全。到2017年底，全国职业教育集团达1406个，共有成员35945个，其中行业企业占比近73%。职教集团的办学质量和水平不断提高，有力地促进了我国现代职业教育体系建设。《国家职业教育改革实施方案》提出“2020年初步建成300个示范性职业教育集团（联盟），推动企业和社会力量举办高质量职业教育”，也为下一阶段我国职教集团化办学提供了发展目标和方向。
二、当前我國职教集团化办学中存在的突出问题
1.制度问题：集团化办学顶层设计欠缺。改革开放以来，我国已经进行了多年的职教集团化办学探索，国家从各个方面出台了诸多政策文件，不断推进职教集团化办学顶层设计的系统化，但总体而言，现阶段职教集团化办学的顶层设计仍旧存在不足之处。第一，政策整合性与协调性欠佳，实施效度不高。首先，在国家政策层面，国务院、教育部出台的不少鼓励职教集团化办学的文件在内容表述上既有重复之处又有模糊之处，重复强调的措施缺乏相应的强制性规定，模糊的语言表达又影响到政策的具体落实。不仅如此，各中央部门发布的不同政策之间缺乏整合性与协同性，往往是一项政策文件没有解决的问题，在另一项政策中同样没有涉及。与此同时，在地方政策层面，各级政府出台的配套性政策措施往往是中央文件精神和内容的生搬硬套，缺乏创新性和针对性，在执行过程中没有真正帮助企业享受到政策承诺的、企业需要的实惠，导致政策实施效度不高。第二，法律法规不完善，办学推进困难。职教集团化办学涉及法人资格、权责利划分等不少法律问题，但当前与职教集团化办学重大校务直接相关的法律法规十分匮乏，国内不仅没有专门性法律来规范职教集团的组建与运作，而且与职业教育办学、校企合作紧密相关的法律法规亦极少涉及集团化办学的规定。这种局面导致职教集团化办学的法律保障严重不足，难以实现依法办学。
2.动机问题：参与主体的态度“冷热不均”。职教集团化办学要充分发挥资源互补效应、实现利益创造和共享，就需要各方参与主体充分发挥自身的能动性和积极性，各负其责，各司其职，以良好的状态和饱满的热情投入到职教集团的各项办学工作中。然而，各方参与主体的态度“冷热不均”，集中表现为主导院校热情高涨、合作企业有意愿没动力、兄弟院校积极性不高。可见，参与成员的合力不足一直是困扰职教集团化办学深入推进的一大障碍。当前我国大部分职教集团都是由地方优质职业学校牵头组建的，主要构成单位有主导职业学校、合作企业、兄弟职业学校三方，职教集团的日常事务通常由他们三方共同决定，而政府相关部门、行业组织、科研机构等主体则作为辅助性成员单位，为职教集团正常运作提供专业服务。但是，在职教集团化办学过程中，各个主要构成单位对待集团办学事务的态度往往“冷热不均”。首先，从主导职业学校的角度来看，通常情况下，牵头组建职教集团的主导职业学校往往都是集团化办学最大的受益主体，走集团化办学道路不仅有利于充实职业学校的教育教学资源，扩大其办学影响力，还能有效提升其教育质量和办学水平，因而有一定办学实力的优质地方职业学校都乐于牵头组建职业教育集团，在众多参与主体中的积极性最高。其次，从合作企业角度来看，尽管企业参与职教集团化办学能获得来自职业学校的专业服务、技术支持和人力资源，有利于提高企业的市场竞争力，但与此同时，企业为此付出的代价亦十分高昂，如必须提供生产场地、设备、原材料供学生实习实训，还需要抽调技术骨干作为学生的师傅，同时承担额外的生产管理、安全管理压力等。因此，不少企业虽有参与职教集团化办学的意愿，但有成本负担方面的顾虑，不愿深度介入办学事务。最后，从兄弟职业学校的角度看，地方优质职业学校在牵头组建职教集团的过程中一般会邀请有合作关系的兄弟学校“加盟”，虽然集团化办学有利于职业学校的发展，但作为地方优质职业学校的兄弟学校通常在办学实力上稍逊于前者，且在职教集团中居于配合性的从属地位，话语权有限，所能获得的办学利益不多，同样缺乏参与集团办学事务的积极性。
3.机制问题：缺乏创新与突破。就当前职教集团化办学的发展现状来看，职教集团的组建并没有从根本上打破一直以来困扰职业教育发展的体制性障碍，亦没有真正建立起有利于“校政行企”协同育人的运作机制，导致职教集团化办学总体层次不高，集团各成员单位之间难以形成共谋发展的一体化办学格局。具体而言，职教集团化办学面临的体制机制问题主要体现在两个方面：第一，职教集团化办学的成本分担机制不健全。职业教育集团因为集结了更加多元的办学主体，整合了更加广泛的社会资源，所以办学成本更加高昂。要调动广大社会主体参与职教集团化办学的积极性，除了已有的财政性教育经费支持以及针对企业的税收优惠、财政补贴以外，还应当建立多渠道、立体化的办学成本分担机制，以进一步减轻社会性办学主体尤其是企业的成本负担。然而，当前国家以及地方出台的职教集团化办学支持政策基本没有涉及办学成本分担机制构建的问题，仅有的针对校企合作的补贴相较于高昂的育人成本而言也显得杯水车薪。更有甚者，一些地方连中央文件明文规定的税收优惠、财政补贴政策也没有落实到位，造成部分企业连基本的集团化办学的成本补偿也享受不到。第二，职教集团化办学的政府参与机制不健全。在集团化办学各参与主体的态度“冷热不均”的现实情况下，政府相关部门承担着政策引导、统筹规划、服务协调等关键性职能。但当前政府部门在职教集团中的功能定位不清、职责划分模糊，不仅未能对职教集团的各方参与主体形成有效引导，“放管服”改革也不到位，导致“不作为”与“乱作为”的现象并存。例如，一些地方的政府部门名义上是职教集团的成员单位，但实际上除了职教集团成立大会以外，几乎没有参加其他集团活动;有的地方政府在牵头组建职教集团时不深入调查研究实际情况和市场需求，“拍脑袋”决策，搞“拉郎配”，使得组建的职教集团有名无实。 4.治理问题：集而不团，团而无力。纵观国内各职教集团的治理情况，大部分集团的内部治理体系或多或少地存在结构不合理、模式不成熟、制度不完善等问题，造成职教集团化办学“集而不团，团而无力”的情况频发，严重制约了职教集团的办学成效。具体来看，当前职教集团的内部治理问题主要体现在三个方面。第一，组织结构松散。由于我国现行的职业教育相关法律法规不完善，职教集团法人地位缺失，大部分职教集团不能算作严格意义上的法人实体，而是组织结构较为松散的联盟型集团。集团化办学各方参与主体依靠契约而非隶属关系来构成联合体，这就造成集团领导机构、规章制度对各成员单位缺乏强制约束力，职教集团内部治理面临“先天不足”的窘境。第二，决策机制不科学。从表面上看，大部分职教集团为了促进决策的民主化和科学性，成立了由各成员单位共同参与的董事会或理事会，作为重大校务的决策机构，各成员单位也都有渠道和机会表达自身的利益诉求和行动主张。但实际上，由于职教集团的主导单位通常拥有绝对强势的地位和资源，而集团内部又缺乏有效的权力制衡机制，导致主导单位在集团内部“一家独大”，决策时过度关注自身利益，集团化办学常常在运行中偏离正确的方向。第三，缺乏监督、评估、反馈机制。职教集团化办学是一项具有长期性、复杂性、系统性的人才培养工程，每一个职教集团的运作都必须配备科学、严密的监督、评估、反馈机制，唯有如此才能及时纠正工作偏差，不断优化工作方法，确保集团化办学的每一阶段都达到预期目标、取得预期成效。但现阶段，大部分职教集团在内部监督、评估、反馈机制的建设中存在着一定的形式化、表面化和碎片化问题，造成集团办学监督无力、评估失真、反馈滞后，难以发挥出相关机制应有的作用。
三、新时期我国职教集团化办学的改革进路
1.完善顶层设计，强化法律、制度、政策保障。政府作為我国社会公共事务的权威管理主体，理应在职教集团化办学中充分发挥好制度供给、政策制定、资源调配与管理协调职能，尤其要把完善法律制度保障摆在更加突出的位置，为职教集团化办学的提质增效营造更优越的制度环境和政策环境。具体而言，第一，要加强法律修订工作，完善相关法律法规。职教集团化办学事务涉及《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国民法》《中华人民共和国物权法》等一系列法律法规，要完善顶层设计，首先要加强法律修订工作，完善与职教集团化办学紧密相关的法律法规，最大限度地减少各类社会主体参与职教集团化办学的法律障碍和风险。一方面，应当尽快修订《中华人民共和国职业教育法》，明确职教集团的法人性质与法律地位，细化关于校企合作、联合办学的法律规定，增强法律条文的可操作性;另一方面，应当进一步完善《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民法》等与集团化办学产权划分、置换、流通以及知识产权转化、共享等办学事务密切相关的法律法规，使之与职教集团化办学的新要求、新情况相适应。第二，加强制度建设工作，明晰权责制度。职教集团化办学涉及多元主体的协同联动，建立明确各方参与主体权责的制度就显得十分必要。权力与责任是辩证统一的关系，有权必有责，担责必赋权。政府应当根据职教集团化办学各方参与主体的性质、资源优势、地位作用确定其应当承担的办学任务，并赋予其相应的办事权力，规定好相应的责任，建立起科学规范、权责一致、适应性强的职教集团化办学制度。第三，加强政策优化工作，提高政策实施效度。在国家层面，中央颁布的支持、鼓励职教集团化办学的政策要增强整合性与协同性，减少反复强调的内容和事项，增加职教集团运作急需的支持项目，如成本分担、办学融资、税费减免等。在地方层面，各级政府要在充分领会中央文件精神、贯彻落实好中央文件指示的基础上增强地方性政策的灵活性、创新性与适应性，立足于当地职业学校、行业、企业等主体的实际情况和需求制定扶持政策和措施。
2.加强支持力度，构建政府主导、社会参与的支持体系。职教集团化办学是一种成本高昂的人才培养模式，仅依靠职教集团内部各成员单位的资金资源难以满足集团运作需要，因此需要政府和社会各界的广泛支持，以有效分担集团化办学的成本，减轻各方参与主体的负担。尽管在政府层面，中央出台了一系列支持职教集团化办学的政策措施，各级地方政府也制定了不少配套性的政策和办法，但在社会层面，除了职教集团内部的各成员单位以外，其他社会力量对职教集团的支持是非常有限的，而这正是我国职教集团化办学过程中各参与主体的态度“冷热不均”、合作企业有意愿没动力、兄弟院校积极性不高的重要原因。因此，要充分激发行业企业、职业学校参与集团化办学的内在动力，需要进一步加强全社会对职教集团的综合支持力度，构建起政府主导、社会参与的支持体系。第一，要加大宣传力度，营造有利于职教集团发展的舆论氛围。集团化办学是我国职业教育发展的战略方向，举办职教集团是一项既利当前又利长远的重要工作。各级政府应当积极组织和引导电视、报纸、广播、互联网等媒体渠道加大国家鼓励、支持职教集团化办学相关政策的宣传力度，让社会各界了解职教集团，支持职教集团，增强职教集团成员单位的价值感、荣誉感，形成全社会支持职教集团化办学的舆论氛围。第二，积极探索政府购买教育服务，实现优质教育资源共享。职教集团不仅发挥着人才培养的社会功能，也有能力、有条件为社会提供教育管理、师资培养、职工培训等公共教育服务。各级政府对职教集团化办学的支持除了体现在财政补贴、税费减免等方面以外，还应当扩展到政府购买教育服务上来，通过向职教集团购买公共教育服务，既可以增加职教集团的办学收益，也有利于推动优质教育资源共享。第三，搭建网络信息平台，促进职教集团内外部信息交流。社会各界支持和参与职教集团化办学需要有具体的方式和渠道，而搭建网络信息平台无疑是一个可行之策。地方政府可以组织技术力量搭建职教集团化办学网络信息平台，发布有集团化办学需求和意愿的主体信息，为有资源互补性和利益共同点的学校、企业、行业组织等主体相互了解、增进交流提供支持。 3.加强机制创新，完善政府参与以及利益协调机制。新时期我国要构建现代职业教育体系，促进职业教育办学的开放性和社会化，就需要加强办学机制创新，在继承传统职业教育办学模式优点的同时，甩掉其遗留至今的机制“包袱”，帮助学校、行业、企业等办学主体轻装上阵，为职教集团的长远健康发展创造更加有利的内外部环境。现阶段，加强职教集团化办学的机制创新，关键在于完善政府参与机制、健全利益协调机制。首先，在完善政府参与机制方面，要着力推进简政放权，深化“放管服”改革，促进政府由职教集团的统管者向服务者转变。一方面，地方政府要设立职教集团化办学协调机构，专职负责协调财政、税务、工商、劳动保障等各部门与学校、行业、企业等主体之间的关系，为职教集团的组建与运行提供便利;另一方面，地方政府要建立职教集团化办学指导委员会，组织行业资深人士和教育界专家学者调研行业发展动态、发布市场信息、指导教学改革，为职教集团提供更加多样、专业的服务。其次，在健全利益协调机制方面。第一，职业学校要“苦练内功”，切实提高自身的教育质量与社会服务能力，根据联合办学企业的人才需求设置相关专业，针对企业的岗位要求、职业标准打造课程群，依托学校的技术优势、科研优势积极与企业开展项目合作、参与企业技术攻关，想方设法为企业创造更大的价值。第二，企业要提高思想认识，增强主体意识和社会责任感，在生产经营过程中既要注重短期利益与长期利益的平衡，也要注重经济效益与社会效益的综合，尽可能帮助合作院校提高教育和服务供给的质量。第三，发展混合所有制职业学校。职教集团内部之所以利益协调难、产权界定难，与集团化办学风险承担与利益分配难以量化有直接关系。职教集团可以探索发展混合所有制职业学校，鼓励企业、行业组织等社会主体以资本、知识、技术、管理等要素参与办学，按照相关要素的市场价值折算成集团股份，各方主体依据股权履行办学责任、承担办学风险并享受办学收益，从而构建起职教集团各成员单位一体化发展格局。
4.加强内部治理，建立多元共治的现代化治理体系。第一，建立集团成员准入制度，优化集团组织结构。当前大部分职教集团之所以会出现组织结构松散、管理协调难的问题，除了与集团成员单位权责利划分不清、利益协调机制不健全以外，也与集团参与主体过多、主体质量参差不齐有关，因此，职教集团在成立之初就有必要根据集团的办学定位和目标建立成员准入制度。准入制度既要包括成员准入与退出的标准，也要包括评估审核的办法流程，从源头上解决职教集团成员构成散乱、整体质量不高的问题。第二，健全内部决策机制，推进决策过程的科学化、民主化。职教集团内部治理要体现多元共治特征，在决策机制的建立上应当向开放、包容、民主的方向优化，从制度层面杜绝“一言堂”局面的产生。一方面，职教集团要强化契约管理，凡是依法依规加入集团的成员单位，都应平等享受集团化办学协议中规定的各项权利。职教集团董事会或理事会应当加强对各成员单位的指导和约束，集团内的任何主体都不应以任何理由侵犯、弱化其他主体的知情权、话语权、表决权。另一方面，职教集团要把民主决策制度流程的建设摆在突出位置，凡是集团重大事务都必须严格按照民主决策的流程来决定，嚴禁主导成员单位或少数强势成员单位自行决策。第三，完善监督评估制度，提升集团运作效能。职教集团要建立针对各成员单位履责情况的监督制度、工作成效的评估反馈制度以及奖惩制度。定期检查各成员单位履行集团章程的情况，及时评估集团各项工作、项目开展过程中各相关单位的总体表现和最终成果，对履责充分、办学贡献大的主体要及时给予表彰和奖励，反之则应当给予警告、惩戒甚至强制退出。
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