产权纠纷视域下民办高职院校的规范性监管探究

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　　[摘要]民办高职院校产权纠纷是指因办学动机不纯、投入不足、产权不明、管理不善等多种原因相互交织影响，导致学校的财产性权属在不同主张人之间发生异议、争夺等非正常情况。妥善处置民办高职院校产权纠纷是一个复杂的系统工程，需要采取严格审批工作、加强过程监管、完善法律法规、健全综合协调等应对策略。
　　[关键词]产权纠纷;民办高职院校;规范管理
　　[作者简介]付海涛（1975- ），男，四川蓬安人，重庆城市管理职业学院，副教授，硕士;段玉明（1975- ），女，四川蓬安人，重庆城市管理职业学院，讲师，硕士。（重庆  401331）
　　[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）20-0097-06
　　现代意义的民办高职院校诞生于20世纪80年代，肇始于民办非学历高等教育专修学院，发展于20世纪90年代（国家开始正式设立民办高职院校），兴盛于新世纪最初10年（这10年属于野蛮生长期），现在进入规范调整期（开始强调内涵发展和特色发展）。从成立之日起，民办高职院校就为增加高等教育资源供给、满足高等教育市场需求做出了积极的贡献。但是，在民办高职院校建设和发展过程中，部分民办高职院校因办学动机不纯、投入不足、产权不明、管理不善等原因发生过产权纠纷，引起了较大的社会影响。研究民办高职院校产权纠纷发生的内涵、原因及应对措施，对进一步规范民办高职院校的办学行为和管理行为，促进民办高职教育健康持续发展具有十分重要的意义。
　　一、民办高职院校产权纠纷的内涵分析
　　产权概念最早诞生于西方经济学，属于典型的舶来品。笔者认为，产权是一个经济学概念，同时又具有法学属性，它主要通过法律关于权利义务的严谨性规定来保障各项财产在市场上独立、自由、安全地流通，以满足产权人利益追求的需要。产权是以财产的占有、使用、收益、处分为核心的权利集合，产权以获取收益为根本目的。产权的主要表现形式为原始产权、法人产权、股权债权以及其他形式产权（包括物权、债权、股权等）。
　　民办高职院校产权是指民办高职院校各项财产性权利的集合与交融，其客体主要包括学校占地、校舍、教学设备等物资性财产，校名、品牌、知识产权、办学影响等无形财产，以及管理权、收费权等支配性权力。民办高职院校产权纠纷是指民办高职院校的物权、债权、知识产权、办学权、管理权、收费权等财产性权属在不同主张人之间发生异议、争夺等非正常情况，主要包括举办者之间的办学权纠纷、学校管理者与举办者之间的管理权纠纷、与民办高职院校相关的知识产权纠纷、民办高职院校股东内部的股权纠纷、民办高职院校与其学生的教育权纠纷、民办高职院校的债权债务纠纷等。
　　二、民办高职院校产权纠纷的原因分析
　　（一）动机不纯——部分民办高职院校从娘胎中带来的病根
　　《中华人民共和国民办教育促进法》明确规定，民办教育是公益性事业。公益性是民办教育最基本的性质，它要求民办高职院校举办者以回馈社会、服务人民为目的，以培养社会主义事业合格建设者和可靠接班人为重要使命。但是，据调查，部分民办高校举办者带着“逐利的资本、赚钱的动机”进入民办教育领域。“我国大部分民办高校都不是纯粹公益的。”①因为2016年修订前的《中华人民共和国民办教育促进法》允许举办者在办学结余中取得“合理回报”，且“合理回报”与办学投入或者办学结余的比例并未限制。从理论上讲，举办者通过“合理回报”的方式实现“利益极大化”的渠道是畅通的。而且资本进入民办高等教育领域，最大的难点是获得准入资格和扩大办学规模。这两个问题解决后，在土地、税费、招生等重大优惠政策的支持下，民办高职院校资本投入的安全性、稳定性和收益比远远超过了很多行业。在利益的驱动下，一些社会资本纷纷进入民办高职教育领域，民办高职院校从娘胎里就带着不良的病根。
　　（二）投入不足——影响民办高职院校生存和发展的硬伤
　　《民办高等学校办学管理若干规定》（中华人民共和国教育部令第25号）要求民办高职院校举办者应当按时、足额履行出资义务。民办高职院校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。每一个资本家的血管中都应该流着道德的血液，不能在公益的外表下包藏着擭取私利的不良之心。
　　办学，特别是办学历教育学校，对资金的需求量非常庞大，投入周期十分漫长。据了解，举办一所民办高职学院的初期投入大约在1.5亿元。其主要投入有三大块：一是用地。按照国家标准，需征地至少150亩。按重庆政策举办者可以申请教育用地，大约需要支付土地费用3000万～5000万元。二是建设校园，大约需要1个亿。三是教学设备设施和师资聘请，大约需要1000万元。但是，一些民办高职院校举办者依靠的是“低投入、高举债、靠学费滚动发展”的办学路子。在急于引进高校、提升区域档次的政绩冲动下，一些区县政府允许民办高职院校举办者先交纳部分土地款就办理土地权属登记。民办高职院校举办者获取土地后，以此为抵押申请银行贷款或社会融资以推进校园建设，并以学费收入促进学校滚动发展。但是，民办高职院校办学初期的在校生规模一般会较长时间徘徊在3000人左右，其学费总收入大约在3000万元。学校运行成本、人力成本这两块刚性支出会挤占學费收入的绝大部分，校园后期建设、办学条件改善就显得力不从心。实际投入不足、高额的融资成本成为影响民办高职院校发展的硬伤。
　　（三）产权不明——导致产权纠纷的直接原因
　　“大学产权远比企业产权复杂得多。”②民办高职院校产权难以界定清晰也是一个长期存在的实际问题。所谓产权不明，是指民办高职院校由于办学资金来源复杂、股权转让无序以及股权债权厘清难等原因，在办学过程中出现数个主体声称拥有学校产权，导致学校到底归谁所有存在争议的现象。
　　民办高职院校出现产权不明的原因主要有：一是资金来源复杂。特别是在《中华人民共和国民办教育促进法》颁布前后，国家大力支持社会力量办学的第一次高峰期，社会资本办学热情空前高涨，主管部门支持力度前所未有。部分办学者有丰富的教育管理经验，但苦于资金缺乏;部分组织或个人有资金、有办学热情，但不懂教育。在共同的目标下，两者迅速结合，仅凭一纸简单合约就申请办学，至于举办者是谁、股权如何分配均没有明确约定。二是股权转让无序。民办高职院校的股权变更原本有法可依、有章可循，但部分民办高职院校股东之间合作关系破裂时，仅仅签订合同约定股权变更情况和经济补偿数额，没有按法定程序报备案。随着时间推移，当民办高职院校资产升值巨大，相同的股份可能带来更大的收益时，已退出的原股东就有可能以股权变更程序不合法为由，主张撤销原股权变动合约。三是股权债权厘清难。按照2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的相关规定，民办高职院校股权构成及其变动属于重大事项，应当记载于民办高职院校章程，并报教育主管部门备案。但是，部分民办高职院校吸纳社会资金后，原举办者以学校名义出具手续，确认新投资者的股权比例和投资数额，却没有记载于学院章程，也未报主管部门备案。新投资人到底是学院股东，还是债权人，难以厘清。如是债权人，但学校是以股权名义出具手续给投资人，双方意愿都是入股方式，而非借债;如是股东，学校又没有记载于学校章程，并走完法定程序，不具备合法要件。 　　（四）制度不善——影响民办高职院校发展的内伤
　　凭借其灵活的体制机制，民办高职院校具备建设现代学校制度的基本条件。民办高职院校应有完善的章程，形成决策权、执行权、监督权分离和制衡的机制;落实理事会（董事会）领导下的校（院）长负责制，规范学校理事会（董事会）成员构成、议事规则和运行程序;保障校（院）长教育教学和行政管理事务权力，落实校（院）长人事管理权和预算内资金支配权;建设监事会和独立董事制度。但是，部分民办高职院校基本制度不健全（未建立完善的学校章程、董事会章程和监事会章程，特别是校务公开、党建制度和学术委员会、教代会、学代会等民主管理制度严重缺失）、议事决策机制不完善（通常未建立董事会议事规则、校长办公会议事规则和党委会议事规则）、老板与校长之间的关系未理顺（一般未建立董事长与校长之间的分权制衡机制和定期沟通协调机制），导致董事会（或理事会）的决策权、校务委员会的执行权和监事会的监督权未能充分行使和合理平衡，学术权力和师生民主权力严重缺位，民办高职院校举办者和资方代表一权独大，形成资本话语权绝对权威的不正常现象。一般情况下，制度不完善与制度执行偏差、制度效能递减等多种因素叠加和相互作用，其必然后果是学校运行的混乱与低效，成为影响学校发展的内伤。
　　（五）监管不力——主管部门不可回避的问题
　　民办教育主管部门在支持民办教育发展的同时，应妥善处理好服务和管理之间的关系。从民办高职院校出生到死亡，主管部门的监管不能缺位。加强顶层设计，在贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的同时，应该针对民办教育发展中出现的问题，不断出台相应的管理政策，建立并完善民办教育管理政策体系;把好入口关，严格遵循民办高职院校的设立标准和审批程序;抓好过程监管，认真搞好民办高职院校的年检制度、专项检查制度、财务审计制度、重大变更的审批或备案制度等;规范退出机制，要求民办高职院校严格按照法定程序搞好学校的资产评估、财务清算、师生权益保障等工作。
　　按照管理权限，民办高职院校应由省级教育行政部门履行管理职能。但是，一些地方教育主管部门存在“宏观管理宽松、中观管理应景、微观管理缺位”的现象，对党和国家的重大政策在民办高职院校传达落实的指导督促力度远远不够，对一些民办高职院校举办者挪用学费收入、削减办学经费、忽视师生权益、浮夸招生宣传等不规范办学行为关注不够、重视不够、处置不够，未能建立完善的过程管理制度，导致一些本应扼杀在萌芽阶段的小问题、小矛盾长期隐蔽发展，最终演变成影响学校甚至社会安全稳定的大问题、大矛盾，在一定程度上影响了民办教育事业的良好形象。
　　三、防范民办高职院校产权纠纷的应对策略
　　妥善处置民办高职院校产权纠纷是一个复杂的系统工程，主管部门亟须加强源头治理、过程监管，也需要立法机关制定专门法规、明确处置依据，更需要人民法院统筹兼顾、科学司法。
　　（一）严格审批工作
　　依据现行法律法规，切实做好各级各类民办高职院校的审批工作是从源头上处置民办高职院校产权纠纷的有效手段。做好民办高职院校审批工作需做到以下几点：
　　1.严格审批标准。目前，国家还没有针对民办高职院校制定专门的设立条件和审批标准。按照教育部相关文件精神，各地审批民办高职院校基本上参照公办高校的设立条件和审批标准。坚持标准是严格审批工作的关键和基础，特别是五项基本办学条件不能低于国家标准。
　　第一，民办高职院校必须拥有自有的办学场地，用于办学的土地和校舍必须是清洁的自主产权，例如，按照《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》（教发〔2004〕2号）、《高等职业学校设置标准（暂行）》（教发〔2000〕41号），设立民办本科院校（含独立学院）应拥有土地不少于500亩，设立民办专科学院的土地不少于150亩。第二，民办高职院校举办者应具有办学实力，特别是应具有充足的办学资金。第三，民办高职院校举办者能够聘请到符合条件的校（院）长及专兼职教师。第四，民办高职院校前三年招生应达到初步规模。没有办学规模，就不可能有办学效益。第五，设立民办高职院校应具备基本办学设备设施、图书资料、运动场馆等。第六，设立民办高职院校必须提供教育教学计划、课程（专业）设置、师资情况等。
　　2.规范审批程序。程序正义是实体正义的保证。规范审批程序是提高审批工作透明度、公正性的基本保障，是保障民办高职院校申报者合法权益的有效手段，是提高行政工作效率的必要措施。民辦高职院校审批部门应在办公场地显著位置和工作网站上张贴或悬挂审批工作流程，并做好解释服务工作。第一，民办高职院校举办者应在充分准备后提出申办报告，申办报告内容应包括举办者、股权结构、培养目标、办学规模、办学层次、办学形式、办学条件、内部管理体制、经费筹措与管理使用等。第二，省级教育行政部门应对民办高职院校举办者资质进行合规性审查，对申办材料进行合法性审查，在规定时限内提出审查意见。第三，审批部门组织专家团队对民办高职院校申办材料进行形式审查，对办学场地、教育教学设施、师资队伍、管理团队等进行现场考察，撰写考察报告。第四，省级教育行政部门根据考察报告决定是否召开民办高职院校设置专家评议会，提出评议建议。第五，根据评议意见，省级教育行政部门召开决策会议，研究是否设立（筹设）民办高职院校。第六，省级教育行政部门按照工作程序向省级人民政府呈送设立民办高职院校的正式文件。第七，省级人民政府根据权限，将同意设立的民办高职院校上报教育部备案，取得招生代码等。
　　3.完善申报材料。民办高职院校的设立程序包括筹设和正式设立两个阶段，各阶段要求提供的申报材料各有不同。
　　申报筹设的材料应偏重突出：拟筹设学校的办学定位、办学方向、办学特色等基本思路，办学资金来源、学校运行保障以及与当地产业经济社会发展的契合度，学校举办者和主要管理团队的资质。
　　申报正式设立的材料应偏重突出：举办者及其股权结构;办学中长期规划、校园建设规划、师资队伍建设规划和专业建设规划等;学校管理团队（特别是校长）任职资格、师资构成，学校管理制度体系等;校园占地面积、建筑面积等办学硬件条件，以及实习实训、校外实习基地等基本办学条件。 　　4.突出关键问题。在审批民办高职院校的过程中，主管部门一定要抓住重点、突出关键。第一，拟设立的民办高职院校应明确办学定位，要符合当地事业发展规划布局、符合区域经济社会发展需求，专业设置要能满足产业发展需要等，这是民办高职院校设立的前提。第二，民办高职院校举办者一定要具有充足的办学实力，特别是经济实力，办学场地应提供合法的土地房产证明，这是举办民办高职院校的物质基础。第三，民办高职院校的申办材料中一定要明确举办者、学院股权结构、办学资金来源、法定代表人、拟任校院长等，这是从源头理清民办高职院校内部关系的必要措施。第四，民办高职院校应提交完善的学校章程，学校举办者及董事会成员在章程上亲笔签名，这是督促民办高职院校出资人和首届决策人履行职责的有效手段。第五，民办高职院校应明确学校的校名、办学层次、举办者、股权、办学地址、法定代表人、校院长等重大事项变更，必须依法报审批机关或主管部门审批或备案。
　　（二）加强过程监管
　　民办高职院校在办学过程中，主管部门要加强过程监管，促进规范办学。规范的目的不是限制发展，而是为了实现更好的发展。民办高职院校规范发展，既是自身生存和发展的唯一出路，又是减少产权纠纷和债务问题的有效手段。
　　1.加强年检工作。年检工作应采取学校自查与主管部门组织检查相结合的方法，遵循硬件从实与软件从严相结合、资料查阅与现场考察相结合、全面检查与筛选检查相结合、正面引导与负面惩戒相结合的原则，客观、公正地进行检查评估。检查内容为民办高职院校发展与办学条件、党的建设与意识形态、学校组织与活动、招生工作与行为、学校资产与财务管理、办学效益与社会评价、和谐校园建设与安全稳定等工作。重点检查投资办学保障，特别是资金保障、设施设备保障、师资保障;投资办学规范，主要是法人治理结构规范、招生行为规范、资金管理规范、教师管理规范;投资办学效果，关键是了解学生和社会对学校办学管理行为的满意度。
　　2.建立分类管理制度。民办教育主管部门要结合实际制定营利性和非营利性民办高职院校的分类标准和管理办法，加快建立相应的办学许可和准入制度、产权和资产管理制度、财务会计和审计制度、学校法人治理结构、监督管理和服务制度。根据不同类别民办高职院校产权、资产、合理回报的法律和经济属性，实行区别对待的制度规范和政策待遇。
　　3.建立管理信息化平台。各级政府要建立满足公共教育服務体系要求的管理平台，提高政府服务民办教育发展和履行市场监管职责的能力。支持和推进民办高职院校校园网络建设，加强网络安全，提高信息化管理水平，建立办学信息公开制度，为规范办学行为和接受社会监督创造条件。
　　4.加强资产和财务管理。各级教育主管部门要加强对民办高职院校的资产和财务管理，依法对民办高职院校的经费收支、预算落实、财务运行、资产管理等情况加强指导和检查。根据需要，教育主管部门可以委托有资质的中介机构对民办高职院校的财务和资产进行专项审计和评估，并向社会公开结果。民办高职院校要合理编制预算，如实反映财务状况;依法建立健全财务制度，加强经济核算，提高资金使用效益;加强资产管理，防止资产流失。会计年度终了，主管部门应委托有资质的中介机构对其资产和财务状况进行审计，并出具审计报告。
　　（三）完善法律法规
　　民办教育主管部门要积极协调有关各方，不断完善民办教育法律法规和配套政策，构建民办教育科学发展的政策法律保障体系，维护民办高职院校、学生、教师和办学者的合法权益。
　　1.根据已修改的《中华人民共和国民办教育促进法》和国务院相关规定，尽快推进《中华人民共和国民办教育促进法》实施条例的修改完善工作，明确民办高职院校产权纠纷及债务问题的处置办法和程序，彻底解决民办高职院校产权纠纷和债务问题处置的法律依据问题。建议增加：一是民办高职院校产权纠纷应首先在其主管部门的主持下协商解决;协商未果的，当事人才能起诉到人民法院。符合立案条件的，人民法院应尽快立案，主持调解或审理。二是举办权的归属主要参考民办高职院校的办学章程、登记（变更）资料以及其主管部门的函复意见等。三是原始股权争议以民办高职院校申报设立时在审批机关备案的学校章程记载为准，变更后的股权争议以发生变更后在主管单位登记备案的记载为准。四是债务纠纷参照民法总则及其相关司法解释，以及合同法、侵权法、物权法等相关规定审理。
　　2.国务院要尽快出台行政法规，建立民办高职院校退出机制，允许民办高职院校有序退出。民办高职院校终止办学，要严格按照法律法规规定的文件，提出清算和安置方案，保证有序退出。清算和安置方案报审批机关、有关部门和学校所在地政府同意后实施。民办高职院校清算完成后应到法人登记部门依法办理注销登记手续。
　　捐资举办的学校终止办学，依法完成清算和清偿后的剩余资产由审批、登记机关继续用于非营利性教育事业。出资人不要求取得合理回报的学校终止办学，依法完成清算和清偿后的剩余资产，出资者可依据有关规定取得不高于学校设立时其投入的资产原值和依规按程序确认的追加投入额的补偿，其余资产继续用于非营利性教育事业。出资人取得合理回报的学校终止办学，依法完成清算和清偿后的剩余资产，可按不高于经确认的原始出资额度返还出资人。举办者、出资者变更，原始出资额按原值计算。
　　（四）健全综合协调
　　民办高职院校的产权纠纷和债务问题一般经历了较长时间的历史积淀，表现为时间跨度较大、涉及主体众多、利益错综复杂、矛盾尖锐难调，仅凭教育主管部门或人民法院，甚至地方政府都难以妥善处置。要妥善处置此类问题，就必须建立健全 “司法+行政”或“行政+司法”的综合协调机制。
　　民办高职院校因产权纠纷起诉到人民法院，不涉及终止办学的，采取“司法+行政”模式统筹处置。由人民法院牵头，依法处置产权纠纷和债务问题;由行政部门牵头，指导学校搞好平稳过渡，维护正常的教育教学秩序。民办高职院校因产权纠纷起诉到人民法院，涉及终止办学的，采取“行政+司法”模式妥善处置。由地方政府牵头，人民法院参与，组建综合协调工作组，教育、人社、公安等有关部门依法明确分工，落实主体责任，统筹处置矛盾纠纷。纠纷处置过程中，人民法院负责司法裁决及执行，教育行政部门负责学校教育教学的正常运转以及在校学生的分流、安排等，学校所在地的地方政府牵头处置家长诉求、社会维稳等问题。
　　[注释]
　　①王一涛.论公益性民办高校产权制度的构建[J].中国高教研究，2010（9）：61.
　　②潘懋元.我国高校产权制度改革的若干问题—兼论公、民办高校产权问题[J].教育发展研究，2005（14）：18.
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