社会资本参与土地整治的实践探索

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　　摘 要：土地整治是补充耕地的主要来源，为破解土地整治资金短缺难题，亟需改变当前政府投资的单一渠道，引入社会资本，完善多元化投融资机制。为此，嘉祥县开展了探索与实践，引入社会资本方，实施整镇制土地整治，取得了良好成效。本文结合嘉祥县实际，就土地整治的模式进行简要介绍。
　　关键词：社会资本;土地整治;整镇制
　　一、绪论
　　近年来，随着经济社会的快速发展，耕地资源占用越来越多，可利用耕地面积越来越少。补充耕地最主要的方式就是开展土地整治，以2017年为例，我国新增耕地面积25.95万公顷，其中通过土地整治项目新增耕地为22.73万公顷，占新增耕地面积的87.6%。然而在土地整治中，主要资金来源为政府投入，由于地方财政水平的限制，土地整治资金不足和整治任务日益加重的矛盾越来越突出，拓展土地整治资金渠道已成为当务之急。
　　二、嘉祥县土地整治面临问题、机遇与挑战
　　（一）土地整治面临的问题
　　近年来，在经济高速发展的情况下，山东省嘉祥县土地供需矛盾日益尖锐。耕地质量总体不高，农业基础设施落后，并且耕地面积逐年减少，人地矛盾逐渐严重，因此，迫切需要进行土地整理，以确保全县耕地总量的动态平衡，促进地方经济社会发展。但是，通过土地整治虽然增加了一定的耕地面积，但是由于投资标准不高，项目区基础设施并未得到显著提升，受制于财政资金不足，一些项目周期太长，甚至远远超出验收期限。
　　（二）土地整治面临的机遇
　　2016年、2017年中央1号文件都提出将土地整治增加耕地作为占补平衡补充耕地指标。《山东省土地整治条例》明确提出县级以上人民政府应当按照谁投资、谁受益的原则，鼓励、引导单位和个人利用社会资金参与土地整治活动;利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益受法律保护。以上政策为吸引社会资本参与土地整治提供了强大驱动力。
　　（三）土地整治面临的挑战
　　通过多年的土地整治，开发条件较好的后备资源已经全部开发，嘉祥县的窑厂复垦、河道治理也基本完成，土地整治的空间缩小，生态效益要求较高，土地整治难度和成本都在加大。最为重要的是，土地整治需要大量的资金，多年来主要以政府财政投资为主，嘉祥县为山东省53个财政困难县之一，财政资金投入远远不能适应土地整治的需求，并且不能及时、持续地投入。
　　三、引入社会资本实施整镇制土地整治
　　面对土地整治的机遇与挑战，嘉祥县积极探索土地整治新路子，探索实施了整镇制土地复垦整理的新模式，具体做法为：
　　（一）明确社会资本投资领域
　　实施整镇制土地综合整治，一次性委托社会投资企业，将各镇街区域范围内的散乱荒土地（主要分布在村庄周围）、宜农未利用土地、废弃地等进行开垦，包括残次林地、坑塘洼地、裸岩地、荒草地和水、田、路、林、村等统一打包进行土地整治，增加土地指标，扩大挖潜成果，提升村庄基础设施。有效解决了财政资金不够用，社会资本无处投的问题。
　　（二）择优引入社会资本
　　以各镇为单位申报项目，实施整镇制土地整治。项目实行招投标制、合同制、审计制、监理制，由政府直接或委托镇街公开招标的方式确定施工单位、监理单位。择优引入社会投资方，优先选择多年从事土地整治相关业务的企业，提高中标标准和条件，必须提供项目的可行性研究报告、规划设计、预算编制。
　　（三）合同约定各方责任
　　按照政策要求，中标的土地整治项目方与县、镇政府签订合同，明确各方权利、义务，收益分配、风险责任、违约责任。在最为关键的指标收益分配上，既要兼顾项目方的投资利益，又要避免国有资产流失问题，还要兼顾群众切身利益。
　　县政府为甲方，其责任为具体负责项目的组织领导、服务保障，协调各相关部门和镇街密切配合，妥善处置各行政村的土地权属调整等事宜，确保项目顺利实施。中标的社会资本方为乙方，负责项目实施的资金筹集工作，严格按照合同约定的新增耕地面积和整治标准进行施工，确定施工方，对项目实施全过程进行统筹安排和监督管理，确保工程质量，负责项目验收所需的各种资料，整理归档，满足项目验收要求，另外项目方享受我县招商引资优惠政策。市土地整治中心为丙方，对甲乙双方合同履行情况进行监督，对甲乙分成收益过程进行监管。
　　（四）收益来源及分成办法
　　（1）投资收益来源。项目投资收益来源为入库的新增耕地占补平衡指标，甲、乙双方通过处置所分成的新增耕地占补平衡指标作为投资收益。
　　（2）收益分配方式。甲乙双方按实际入库新增耕地占补平衡指标6∶4的比例进行分成，乙方分成部分包含项目总投资等其他费用，交易后涉及分成的相关税费按比例各自承担。
　　（3）收益支付办法。根据甲、乙、丙三方约定，按照实际入库面积，支付方式为：甲方按照合同约定的实际分成的占补平衡指标给予乙方。甲方出具县级委托证明，委托丙方把乙方分成土地指标进行交易，丙方将收取的占补平衡指标款直接拨付乙方。
　　四、社会资本参与土地整治的成效
　　引入社会资本参与土地整治以来，以刚刚验收入库的马村、孟姑集两个项目为例，社会资本投入6298万元，总建设规模2710亩，新增耕地指标2055亩。社会资本参与土地整治，开辟了土地整治资金筹措的新模式，改善了财政资金单一投入的状况，提升了土地整治项目的管理和建营效率，以上两个项目实施周期均为半年，相比于之前政府投资项目，项目完成周期大大缩短。
　　五、结语
　　综上所述，引入社会资本资本参与土地整治丰富了土地空间治理的模式。政府方负责项目立项，确定整治位置、面积、界限，做好项目验收入库、分配指标;社会资本方筹集资金，具体实施项目施工，确保工程质量;所在镇、村负责项目的监督，保障项目收益，维护群众合法权益。政府有效补充了耕地，社会资本方取得了经济收益，群众生产生活条件和生态环境得到有效改善。
　　参考文献：
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　　作者简介：张伟（1985-），女，硕士，工程师，现从事土地勘测规划及土地整治工作。
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