武冈市村庄土地整治模式研究
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作者: 唐启湘,于 礼
摘要:研究目的:为各地推行村庄土地整治进行模式选择提供参考和借鉴,促进村庄土地整治实践;研究方法:分析了影响村庄土地整治模式选择的影响因素,并对中国现有的村庄整治模式进行了分析评价,从武冈村庄的特点与存在的问题出发,提出武冈选择村庄整治模式的原则,并分析了武冈已选择实施的模式;研究结论:应从武冈实际出发探讨适合武冈村庄土地整治的新模式和新机制,建议引入占补“平衡机制”和“增减挂钩”机制作为武冈村庄整治的运行和保障机制。
关键词:村庄;土地整治;模式选择;武冈市
中图分类号:F320.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0051-03
村庄土地整治是指通过采取工程、生物技术及经济、社会、行政等措施对现行农村村庄土地进行整理、复垦、归并和再利用,调整土地产权,完善基础设施水平,开发复垦节余土地,达到节约、集约利用村庄土地、改善农民生产生活条件和农村生态环境的目标 [1]。村庄土地整治受自然条件、社会经济条件、人文条件等多种因素的影响和制约。不同地区、不同地貌类型、不同历史发展的村庄,其村庄分布和规模不同,村庄内土地利用的结构不同,村庄内基础设施完善度不同,农民对村庄整治的认识和支持率也不同,因而其整治模式也各不相同。本文以湖南省武冈市为例对村庄土地整治模式的选择进行了探讨。
一、村庄土地整治模式的内涵
模式是对现实世界的间接化、抽象化表达,它以客观存在为基础,在一定假设条件下,通过系统分析的方法,做出主观式的抽象概括与逻辑判断 [2]。村庄土地整治模式是指在一定时期、一定地区推行村庄土地整治过程中所采取的典型意义的组织、方法、机制、程序和筹资等方面的实施和运作方式。
中国农村人口占全国总人口的近70%,农村地区地广人稀。由于不同地区的自然、社会、经济条件不同,因此不同地区开展村庄土地整治在村庄发展前景定位、政策措施、土地用途结构的具体配置、整治方法、组织体系、运行机制、操作程序、实现途径和筹资渠道等方面表现明显的差异性。这种差异性即是村庄土地整治模式的差异。
1.农民意愿。农民愿意接受哪一种整治模式以及对这种模式的支持程度如何直接决定了村庄土地整治模式的选择,决定了这一模式推行的难度大小。农民对某一村庄土地整治模式的接受程度越大,该模式推行的阻力就越小。
2.农民收入水平。农民的收入水平也对村庄土地整治模式的选择影响很大,农民收入水平越高,改善住房的条件意愿就越大,追求美好生活的愿望就越强烈,村庄整治整体搬迁模式越容易被接受。
3.国家政策和法律。国家政策和法律对村庄土地整治的支持力度越大,某些需要高投资、整治力度大的整治模式越能够被选用。中国土地管理法规定“国家鼓励土地整治”为土地整治提供了法律上的保障; 2010年中央1号文件规定,安排中长期政策性贷款支持土地整治,继续增加农村土地整治投入等政策有利于加大村庄土地整治力度;国家规定的城乡建设用地增减挂钩政策更是为村庄土地整治的推行提供了政策上的支持,这些都对村庄土地整治模式的选取具有重要影响。
4.投资资金。投资资金对土地整治模式的选择起关键作用,投资资金来源渠道广、数量多、力度大的整治模式就会易于被选用,推行起来也越容易,村庄整治力度也就越大。如果缺少投资资金,土地整治难度就大,也就只能选择村庄内部小范围的整治,力度就会小。
二、各地村庄土地整治模式分析评价
当前,全国各地实践的村庄土地整治模式概括起来有四种,即迁村并点型、整体搬迁建新型、内部整治型、城镇聚合型,四种整治模式各有特点。
1.迁村并点型利用现有中心村或者大村庄集聚点的发展优势,可着力建设好现有中心村,从内部挖潜,进行基础设施建设,在此基础上,引导周围零散村落迁入其中。这种模式可促使农民的集聚,形成集聚效应,有利于村庄土地的节约、集约利用,提高村庄土地的集约度;有利于发挥基础设施规模利用效率和村庄的现代化建设;有利于农村城镇化和集镇化;有利于节省投资。但是矛盾大,权属调整难,拆迁难度大。迁村并点型资金主要来源于政府财政,也可以由村集体和个人适当配套投资。
2.整体搬迁建新型主要适用于位于边远地方、交通不便、居住人口稀少或处地质灾害频发区、风景名胜敏感区等生产生活条件差,经济发展落后的村庄。其优点是建新村从零开始进行,容易规划,实施阻力小,矛盾少,见效快;旧村的土地适宜整体重新规划利用;迁入的新村可按照城镇规划标准合理布局和建设。缺点是初次投资巨大,新村建设成本高。这种模式按照“谁收益,谁投资”的原则,国家、地方政府、集体、个人及社会等多方投资,动员各界力量予以支持,财力雄厚的地方可以全部由政府财政负责。
3.内部整治型主要适用于聚居规模面积大、人口多、区位条件好、有一定的发展基础和发展前景的村庄。通过整治出村庄内的废弃宅基地、空闲未利用地、拆除废弃及闲置房屋,充分挖掘村庄集约利用潜力,合理高效使用土地;进行基础设施建设。可以解决村庄内土地占而未用,房屋闲而未用,土地利用效益低下的问题,有利于提高村庄集约利用度,房屋拆迁少,投资相对较少。因牵涉户数和人数颇多,实施矛盾和难度也大,权属调整麻烦,见效慢。内部整治型资金来源可以由政府支农资金投入,也可按照“政府、集体、农户”三方共同出资。
4.城镇聚合型便于农村城镇化,充分利用现有城镇经济发达、产业集聚、基础设施完善的优势,便于整合各种资源为农民服务。进一步扩大集聚规模,产生规模效益,拓宽农民就业渠道和途径,农民可以更多更快地融入城市生活,享用城市基础设施和公共设施,提高生活质量。这种模式的投资资金来源有:政府投资型;政府与市场结合型、市场主导型、村集体和农户个人自主型。这种类型也可在政府指导监督下,由村集体经济组织或村委会作为整治实施主体,集体投资,集体组织开发,但必须要求集体经济实力强大,村委会凝聚力强。
上述四种整治模式并没有严格的界限,比如迁村并点和整体搬迁都含有对零星村庄的拆迁,不同在于一个是并入其他村,一个为建新村,城镇聚合型也可能含有拆旧村;迁村并点型也含有中心村的内部整治等。在具体实施村庄整治项目实践中,根据具体情况,一般同时采取一种模式或几种模式相结合进行。
三、武冈村庄土地整治模式选择分析
1.武冈村庄土地具有的特点和存在的问题。武冈地处南方低山丘陵地区,农村人口占80%,是典型的农业市,由于受地理条件的制约、土地权属的限制、农村陋习的影响等,其村庄分布结构具有自己的特点,存在许多问题:村庄分布范围大,布局零乱分散;农民建房成本高,建房缺乏统一规划,用地规模大,土地浪费较多,耕地破坏比较严重;村庄内外基础设施欠缺,农民生产生活条件差,村容不整洁,人畜杂居,卫生条件很差;宅基地纠纷多,争风水、争权属、争进出道路的现象十分普遍,严重影响农村的安定团结;国家在新农村建设中道路硬化、电视、电信、电力改造等公共配套设施建设成本增加,而且难以惠及各家各户。鉴于武冈村庄土地的特点和问题,开展村庄土地整治非常必要,在推行村庄土地整治时,应从这些特点和问题出发以及武冈的社会经济特点来选择恰当的整治模式。
2.武冈村庄土地整治模式选择原则。村庄土地整治不仅能够挖掘出村庄内无序、低效利用的土地以及废弃、闲置的土地重新加以利用,提高村庄内土地节约集约利用水平,优化村庄内土地资源优化配置,而且能够提高农村村庄内基础设施水平,改善农民的生活居住环境,方便农民的生产生活,营造和谐的人居环境。村庄土地整治是推进城乡一体化,提高村庄内用地效率和集约化程度,促进土地优化配置的重要手段。村庄土地整治模式选择应该在坚持全面、协调、可持续的科学发展观和坚持以人为本、建设和谐社会理念指导下,遵循以下几个原则:(1)整体效益原则。村庄土地整治模式选择必须从全局出发,综合考虑,全面谋划,注重社会、经济和生态等整体利益,着眼长远和全局利益,兼顾当前局部利益。严格执行土地利用总体规划和村镇建设规划,控制建新拆旧规模,引导村庄内土地用途布局和结构调整。(2)节约集约用地原则。村庄土地整治的目的之一就是节约集约利用土地,因此,村庄土地整治模式选择应该坚持节约集约利用土地、适当集中、适度规模发展、功能配套完备原则,实现村庄内部土地节约集约利用、功能完备配套、用地结构合理,促进人口和村庄合理布局,发挥土地整治的重塑功能。因此在整治过程中,必须十分注意节约集约利用土地。坚持“珍惜每一寸土地,合理利用每一寸土地是中国的基本国策”的思想。应以不占或少占耕地为原则,通过整治,退宅还耕,有效增加耕地,保证耕地总量动态平衡,实现节约集约利用土地,最终实现土地资源的可持续利用和农村的可持续发展。(3)因地制宜原则。不同地区、不同特点的村庄实施土地整治,其模式必然受当地自然、社会、经济等因素的制约。村庄土地整治模式选择必须从当地实际出发,与该地区的社会经济发展水平及自然地理人文特征相适应,因地制宜地选择恰当的整治模式,不得照搬照抄外地模式。选择的模式必须具有典型性,能代表本地区最基本、最主要的社会经济发展特点。由于各村庄所处的地理位置、经济条件、自然气候条件、社会人文环境等的不同,村庄发展历史不同,类型各异,因此在整治时,采取的政策措施、整治模式、村庄布局、容积率等要素应当遵循因地制宜的原则,有针对性地采取适宜的整治模式。(4)适度规模原则。村庄适度规模即适度村庄建设用地规模既包括村庄本身土地面积的增大的适度,也包括因人口规模增加后引起人均占用土地面积下降,基础设施配置成本降低,土地得以合理利用等方面带来的规模经济。武冈村庄用地存在规模偏小且分散,而且在农村人口不断下降的基础上土地面积不断扩张,基础设施配套成本高,导致村庄土地规模不经济。所以我们在选择村庄土地整治模式时时要根据农村村庄发展的特点合理确定村庄规模(面积、人口),适当的进行村庄整治,以实现规模效益,达到规模经济。(5)公众参与和方便群众生产生活原则。村庄土地整治模式选择必须尊重农民群众意愿,切实维护农民的利益。选择的整治模式要有利于农民群众生产生活,方便农民生产经营和生活。要明确农民的权益,鼓励农户参与决策,即坚持公众参与原则,同农民进行恰当的双向交流与沟通,提高项目的可行性、群众的可接受性,保证整治的有效开展和预期效果的实现。其核心思想是公开、公平、公正,通过公众参与赋予公众知情权,增加政府决策的透明度,更好地发挥公众的监督作用,达到保护农民切身利益的目的。充分尊重群众的意愿,切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关单位、个人的合法权益。
3.武冈选择的村庄土地整治模式分析。(1)集中成片建新村模式。其基本思路是:先在各村规划一至两个集中成片建房点,然后由政府进行征地及报批、并进行“七通一平”等开发,再由政府统一向本村村民供地并收取开发成本价,同时,禁止农民在规划区外建房,规定认购新村内的住宅用地的,必须与村集体签订原宅基地退还协议,由村集体对原宅基地统一管理和临时利用,待原村庄内土地空置达到一定比率时,对原村土地进行整体开垦为耕地,或进行统一规划后作为新的村庄建设点或改作他用。这种模式实施时间长,时间跨度大,见效慢,但实施难度低,矛盾少。集中成片建新村模式实际是整体搬迁建新村模式的一种,是整体搬迁建新村模式在武冈的具体应用,其特点是渐次推进村庄整治。其资金来源主要是国土部门出让金等专项资金投资以及农民适当自主筹资相结合。武冈从2001年开始在全市推行集中成片建新村模式,渐次推进村庄土地整治,至2009年底已在17个乡镇的48个村实施了48个集中成片新村建设,取得了很好的效果。(2)整体搬迁建新村模式。这一模式思路是:由政府国土资源部门统一规划选址、统一开发建设新村庄、然后将零星村庄、地质灾害频发村庄、矿山采空区村庄等整体拆除搬迁到新村庄,原有村庄开垦为耕地。这种模式与集中成片建新村模式相似,都是由政府统一规划、统一开发、统一集中成片建房,所不同的是,这种模式是一次性完成,全部投资由政府负责,村集体及农民不需负责土地开发成本,只负责自己建房费用,政府对农民建房费用还进行部分补贴。武冈市荆竹镇谢必太村因山体滑坡全部无偿迁入了国土资源局建设的新村中;文坪镇作为采煤大镇,其个别村庄因土地蹋陷而整体迁入新村中;此外,在实施农田整理或整治项目时将项目区内部分小村庄进行整体拆除复垦搬迁到新村中。至目前为止,武冈共整体搬迁建新村5个,开发复垦耕地50亩,取得了很好的社会效益。(3)迁村并点模式。迁村并点模式在武冈的应用与全国其他地方的实施差不多,但武冈对该模式的推行力度不大,没有独立开展该项工作,主要实施是捆绑在农田整理项目和土地综合整治项目中。思路是:对国家或省市投资的土地整理和土地综合整治项目整治区域内的不符合规划的小村庄进行拆除开垦(复垦)为耕地,农户搬迁到中心村按规划重新建房,费用由开发复垦整治项目专项资金提供。武冈在实施农田整理和整治项目时采取迁村并点模式撤销村庄10余个,开发复垦耕地100余亩。(4)内部整治模式。内部整治模式牵涉面宽,实施难度大,武冈市对这一模式进行了探索,2010年3月―7月,武冈市国土资源局对该市邓元泰镇渡头桥村、赤塘村的部分村庄进行了内部整治,整治内容包括村庄土地整理、道路硬化、供排水设施建设、路街亮化、村庄绿化、村容美化、拆除废弃和不符合规划建筑、土地复垦等。资金来源采取政府负担70%,农户个人负担30%的方式解决,政府投资的资金采取城乡建设用地增减挂钩方式从建新区的土地出让收益金中解决。整治规模面积55亩,共开发复垦耕地15亩,整治后村庄基础设施完善,路街漂亮美观,环境优美,功能齐全,生产生活方便,其功能和效果不亚于城市。
四、结论和建议
武冈市农村村庄具有土地分布零散、用地规模大、基础设施欠缺、居住环境差的特点,对武冈农村进行村庄整治十分必要。从武冈农村村庄所处自然地理特征和武冈市的社会经济状况出发,在坚持村庄土地整治模式选择的原则下,根据已有的整治模式,探索创新适合当地特色的模式。由于武冈财政贫穷,基本上属吃财政饭,因此在推行村庄土地整治时不可能投入大量财政资金,进行大拆大建,应当拓宽资金来源渠道,创新土地整治的模式与机制。笔者建议充分利用“占一补一”和“城乡建设用地增减挂钩”的政策精神,建立城镇建设用地项目“占补平衡”和“城乡建设增减挂钩”机制,创新村庄土地整治新模式和运行保障机制。为推行村庄土地整治提供资金动力机制和保障。
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[责任编辑 刘娇娇]
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