构建高等学校校院两级财务管理模式的思考
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2015年，国务院发布统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案，吹响了“双一流”建设的号角;2017年教育部等五部门联合发布深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革意见，要求高校深化改革，完善内部治理，赋予二级学院更大的办学自主权。在“双一流”建设和“放管服”大背景下，各高校均在积极探索管理机制体制改革的路径和方法，校院两级管理体制改革是当前高校内部管理体制改革的突破口和着力点，是建立完善中国特色现代大学制度的重要组成部分 ，校院两级财务管理体制也成为理论研究和实践探索的重点。
一、高校校院两级财务管理模式涵义
根据我国《高等学校财务制度》，高校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制;规模较大的高校可以实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。校院两级财务管理体制是后一种模式，倡导“校院两级管理，以学院为主体”的管理理念，旨在激发学院的办学活力，是一种结果导向型财务管理模式。在这种管理模式下，学校将事权和财权下放给学院，学校和学院根据划分的职责和权限进行分级管理，学院在学校授权范围内自主支配学校分配的资源;学校对学院的发展扮演监督和考核角色，既保证学院发展的自主性，又引导学院发展目标与学校整体战略目标保持一致性。校院两级财务管理体制改革的基本思路是：实行“统一领导、分级管理”的校院分级财务管理体制，以事权与财权相结合为核心，真正建立起“责权分明，事权、财权清晰，学院成为拥有较大办学自主权的责任实体”的办学管理模式。
二、校院两级财务管理模式的内涵分析
（一）高校事权与财权界定
1、公共财政事权和财权涵义
事权和财权概念来源于我国公共财政研究领域，事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，财权是指在法律允许下各级政府负责筹集和支配收入的财政权力;事权体现在财政支出上就是支出责任，即政府履行事权所需的资金供应责任。中央政府为激励地方政府提供公共品和公共服务，给予地方政府一定的财权和支出责任范围，允许地方自主决定支出规模和支出结构，这种财权配置形式即是财政分权。
2、高校事权和财权涵义
高等学校作为独立的事业法人实体，其内部的非法人二级单位包括学院、党政职能部门、后勤保障部门、直附属单位等。高等学校事权是指学校及学院承担的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新以及国际交流与合作等方面的任务和职责，包括课程建设、教材建设、教学活动、学生活动、学生奖助、学科建设、师资队伍建设、科学研究、科技成果转化、文化建设、国际交流与合作以及行政管理、后勤保障、离退休管理等具体事项。鉴于本文旨在研究财务管理模式，因此事权也可理解为校院两级财政事权，即在校院两级任务和职责已明确划分前提下的校院两级支出责任。
财权是指学校及学院筹集和支配资金的权力，包括资金的筹集和支配两个方面，鉴于学院不是独立的法人实体，本文主要从对资金的支配维度将学院财权界定为学院对资金的支配权和管理权。
（二）高校校院两级财务管理体制
1、校院两级财务管理体制研究重点
财权配置是高校财务管理体制的核心，实行校院两级财务管理模式，关键是合理配置学校和学院的财权。因此，校院两级财务管理体制的研究重点是校院两级财权配置。
2、校院两级财务管理体制优势劣势分析
校院两级财务管理体制要达到理想的实施效果，必须认真分析其优势劣势，以扬长避短。相比较而言，“集中管理”模式学校层面宏观调控力更强，“分级管理”模式学院层面的管理灵活度更高。
“集中管理”模式有利于站在学校总体发展战略高度，把握好学校发展的总体方向，;但在“集中管理”模式下，资金由学校统一规划、统一管理，学院层面可统筹调配的资金有限，容易造成管理僵化，不利于调动学院办学主动性和积极性。
实施“分级管理”模式的优势在于学院更了解本学院发展需求，因此资金配置更具有针对性，但该模式下学校在下放财权的同时，在一定程度上也失去了管理抓手，学院发展目标有可能局限于本学院的利益而未考虑学校整体利益，在学院发展目标偏离了学校发展目标时，可能导致学校整体利益受损。
完全的“集中管理”或“分级管理”都无法处理好学校和学院之间的财政关系，学校作为一个办学整体，需要综合考虑“集中管理”和“分级管理”两种管理模式的优势劣势，因此，本文认为合理的校院两级财务管理模式应该是“集中管理”和“分级管理”两种模式的结合，即适度的集权和分权。
（三）财务治理
高校财务治理是高校治理的重要组成部分，是指通过财务决策权、执行权和监督权在高校内部的合理配置，来协调高校内部各利益相关者在财务管理体制中的地位及其影响的一系列制度安排，以实现高校財务决策的科学化和办学效益的最大化。
在校院两级财务管理模式下，高校实施的是校院双层级财务治理结构，学校和学院之间存在委托代理关系，学校是委托人，学院是代理人。因此，高校构建校院两级财务管理模式，必须科学合理配置学校和学院的权力和责任并建立有效的激励和约束机制以防范委托代理失范风险。
在校院两级财务管理模式下，高校必须科学合理设置内部治理结构、清晰界定学校和学院的权力和责任并建立有效的激励约束机制，以保证学校和学院协调一致的实现学校整体的发展目标。
（四）全面预算管理
全面预算管理是指单位以战略目标为导向，通过对未来一定期间的活动进行统一规划，科学、合理配置资源，并对执行过程进行监督和分析，对执行结果进行评价和反馈，进而推动实现单位战略目标的管理活动。全面预算的过程实际上也是单位规划事业发展和合理配置资源的过程，包括事先规划、事中控制和事后考评。实施全面预算管理的起点是战略目标，首先需要确定单位的战略目标，然后依次将战略目标分解为单位整体的年度目标、再将整体年度目标进一步分解为内部责任单位的绩效目标，以便于按绩效目标配置资源和实施绩效评价。 校院两级预算作为校院两级财权配置的载体，预算的编制过程即是财权配置的过程。在校院两级财务管理模式下，预算管理应统筹处理好学校总体与学院个体的关系、长远目标与短期目标的关系、校院两级事业发展与财力保障的关系。该模式有机衔接学校层级和学院层级的发展目标、规划、预算，并配套建立学院财务状况分析机制和预算绩效评价机制，确保以学校战略目标为导向，合理配置办学资源，促进学校和学院可持续发展。
具体到校院两级年度支出预算的内容，从高校事业发展的业务领域看，可将支出预算划分为教育教学预算、人事人才预算、固定资产投资预算、科研项目预算以及党政职能管理预算、后勤保障预算、离退休人员预算等。从预算支出的保障原则上看，可将支出预算划分为运行支出预算和发展支出预算，运行支出是维持学校运行必须的支出，是学校预算必须保障的刚性支出;发展支出预算是学校要实现发展所需的基本建设支出和发展增量支出，由学校和学院综合财力因素灵活安排，理论上来说，当预算资金充足时可以多安排，预算资金紧张时可以少安排或者不安排，取决于国家财政和地方财政支持力度以及学校自身筹集资金的能力。
总之，本文认为合理的高校校院两级财务管理模式是指：实行“统一领导、分级管理”的校院两级财务管理体制，以事权和财权相结合为原则，适当向学院下放财权，并运用全面预算管理等管理会计思维理念和工具方法，设计有效的制度机制，把下放财权与加强目标管理、加强考核监督有机结合起来，同时创新服务方式，加强对学院的财务服务工作，做到“放管服”结合，以激发学院的办学积极性和主动性，切实提高办学效益。
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