浅谈高校基建工程开工前审批手续

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　　摘要：开工前的审批手续作为高校基本建设工程的基础，其作用关乎到整个高校基建工程的进度与质量。我国根据社会发展要求不断提出审批改革措施，对完善审批手续起到一定的作用，但是从实际情况来看，高校基建工程开工前的审批手续仍然存在某些问题。文章首先阐述我国高校基建工程的审批程序，再分析我国审批手续存在的问题，最后针对这些问题提出相应的措施。旨在促进我国高校基建工程开工前审批的科学性、效率性。
　　关键词：高校基建工程;审批手续;审批改革措施
　　中图分类号：TU990.0文献标识码：A 文章编号：1001-5922（2019）07-0084-06
　　随着我国对人才的需求程度越来越高，高等教育学校不断的发展壮大，加大了高校基本建设工程的规模。然而高校基建工程从开工前一直到投入使用之前需要经过大量的审批手续，尤其是在工程开工建设之前需要经过多个政府部门的多项审批手续，只有经过政府部门完成多项审批之后，高校基建工程方可开工。办理行政审批的目的就是通过政府部分检查高校基建工程是否具有合法性和合理性。然而行政审批手续会直接影响整个工程的进度。
　　行政审批手续看似简单，不构成工程建设的实体，然而对工程项目有重要影响，甚至会影响整个社会的发展。会影响经济发展速度、城市建设和社会环境。为了适应社会的快速发展，满足社会主义市场经济，建设项目行政审批制度也在不断的完善、改革、创新。
　　由于高校基本建设工程开工前的审批手续是整个项目的基础，打好了基础才能开始修建高校，所以本文将具体阐述高校基建工程的开工前审批手续流程，分析影响高校基建工程审批流程的因素，然后再提出相应的措施，提高高校基建工程开工前的审批效率，从而可以提高整个工程项目的进度。
　　1 高校基建工程审批过程
　　当前，高校自有用地的基建工程审批事项多达22项，按照审批项目的性质可分为六个审批过程：立项审批、规划审批、用地审批、其他相关专项审批（人防、园林绿化、文保、消防、环保等审批）、招标及合同备案（设计、勘察、施工、监理招标）以及施工许可（质量、安全、节能、施工等审批）。
　　22项审批手续又可以按照前期进程分为3个阶段，分别为高校基建工程项目立项审批阶段、高校基建工程项目设计审批阶段、高校基建工程项目施工及前期准备审批阶段。下面将具体对三个阶段进行阐述。
　　高校基建工程的项目立项审批阶段就是相关立项批准部门对该项目进行审核，检查该项目的可行性。立项审批阶段的审批手续有项目可行性研究报告、项目建议书、项目可行性研究报告评估等。立项批准部门在进行审核时需要参考根据其他相关资料，如土地预审、项目的规划相关条件、项目的环境影响评价等，这些材料的准备需要其他政府部门的审批，所以在立项审批之前，高校基建工程项目需要先准备这些材料的审批，方可完成立项审批手续。
　　高校基建工程项目设计审批阶段就是相关规划审批部门对项目进行审批。该审批手续的主要内容就是对高校基建工程项目的相关设计进行审查，比如审查项目设计方案、设计内容、设计施工图、设计规范指标等。高校基建工程项目设计审批阶段的审批手续包括规划许可证、规划方案审批等。该阶段的审批也需要相关批文作为规划审批部门的依据，该批文包括文保方案、人防规划、园林绿化、人防初步设计等，这些批文需要在其他相关部门进行审批。
　　高校基建工程项目施工及前期准备审批阶段就是施工许可审批部门对该项目进行审批，该审批的内容主要围绕施工是否可行进行审查，其具体审批内容包括施工许可、施工建设条件、施工前期准备情况审查等。高校基建工程项目施工及前期准备审批阶段的审批手续包含施工许可、施工监理招标、合同备案等，其中施工许可包含建筑节能设计审查备案、质量监督备案和工程施工安全监督备案，在该阶段之前需要其他的相关部门审批项目第三方审图、消防审图等，还需要缴纳规费。
　　综上所述，高校基建工程项目在开工前需要很多的审批手续，为了更好的理清楚诸多审批手续的流程和逻辑关系，项目审批手续按照前期进程分为3个类别，这3个类别可以很好的概括审批的主要手续，还有助于清楚对主要审批起到辅助作用的其他审批环节。为了更好的理解高校基建工程项目开工前审批手续流程，做了如图1所示的审批流程图。
　　2 高校基建工程项目行政审批中存在的问题
　　我国在高校基建工程项目审批中存在的问题不容小觑，建设项目开工前的审批手续是工程的开始，其好坏程度将会影响整个工程建设的工期和建设质量。该部分将分析我国在高校基建工程项目审批中存在的问题，具体问题如下：
　　2.1审批手续复杂、周期长
　　在高校基建工程项目甚至其他所有建设项目中行政审批手续多、复杂和审批时间长最突出的一个问题，也是反映最强烈的一个问题之一。有高校基建工程项目审批周期统计表明，高校使用自有用地新建或扩建工程开工前审批手续高达20多项，审批时间平均为一年半或者两年。如果遇到新征地类项目，审批时间会更长，一般增加一倍或者几倍。审批时间过长并且手续复杂会限制高校的发展，有些高校建设比较急迫，为了抓住建设机会，但是相关审批手续没有办完，高校可能会选择一边开工一边办理审批手续，这种做法是违规的，而且会给高校带来更大的危险。
　　审批时间长且手续繁琐问题很早就暴露出来，政府部门也知道这样的问题，也对其进行过改善和改革，尽量简化审批流程，缩短审批时间等多项措施。比如，将各个审批部门的审批模式由之前的串联改为并联，即高校在工程项目审批时可以减少审批部门;还有将严格规定审批时间，并且缩短时间，坚决反对拖延现象;还有对审批手续的减少，精简审批手续，简化了审批手续。这些措施的使用确实达到了一定的作用，并且在理论上是可行的，但是通过实践情况看来，这类问题还是没有得到很好的解决，依然存在。其主要原因在于有些審批部门不能够认识到审批改革的重要性，没有将改进的审批程序落实到位，做事时敷衍了事或采用其他拖延方式。比如，有的行政审批部门为了能在政策规定的时间内完成审批工作而且又能拖延审批时间，其做法就是对无限延长预审工作，因为工程项目在正式申报之前是需要预审的，而且预审时间不包含在规定的审批时间内。所以有的审批部门在预审阶段进行反复的拖延时间，让高校在进行审批手续时无法得到有效解决，一样会延长审批时间。 　　2.2审批前置条件要求多并且重复多
　　审批部门在对高校基建工程进行某项审批手续时往往会需要很多其他的条件，作为他们审批的参考和依据，主要表现在审批部门在受理审批工作时严格要求高校提交的申报材料。高校基建工程项目的审批手续多达二十多种，大部分的申报手续要求申报的材料有十份，甚至超过十份，除了非行政许可手续，如缴费、个别备案等。主要是每一份的申报材料会有不同的申报要求，所以容易造成申报单位的工作任务重大，而且非常容易有疏漏，比如，每份的申报材料的格式要求、申报材料的原件和复印件的要求、盖章签字的要求等都不一样。还有，申报单位的同一个申报材料需要不同部门的审批，即相同的审批材料需要给其他多个部门进行重复申报，不仅导致高校基建工程审批手续延长，还给审批单位造成更多的麻烦。
　　2.3缺乏标准化的审批规定
　　在实际的审批工作中，各个行政审批部门会存在审批标准的不一致造成很多矛盾。所以在审批部门之间缺乏透明、规范和统一的审批标准，就容易导致审批部门和申报单位出现各种问题。比如，相同的建设区域在不同的审批部门出现不同的控制条件，相同的项目在不同的审批部门出现不同的建设指标，相同的审批手续在不同审批部门出现不同的审批依据。而且，行政审批部门的审批标准会根据时间的变化改变，会规定很多新的审批标准，然而这些新的审批标准不能及时准确的通知到各个相关部门，导致有些部门还在沿用老的行政审批标准。没有一个严格的审批标准，就会造成在不同审批部门之间，不同的经办人的审批标准不一样，因为他们会根据自己的常识和工作能力对审批内容有一个自己的理解，所以就会出现同一个问题有不同的审查结果，建设单位就会很迷茫，不知道审批手续如何进行，就需要消耗很多的时间和精力去不同的部门进行协商、沟通，就会增加审批手续的效率。
　　2.4审批部门之间缺乏沟通
　　当前，高校基建工程的审批手续困难的另一个突出问题表现各个审批部门之间和同一个部门内部不同的处室之间存在协同能力差，缺乏有效的沟通。其主要表现形式是在审批工作时会遇到一些特殊情况或者问题，这些特殊情况和问题个人或者单独部门无法解决，这是就需要多个部门或者多个处室进行沟通、协调，共同商议如何处理，但是这样一个过程很难去实施，缺乏有效的沟通。因为我国缺乏一个这样有效沟通的平台，没有建立一个完善的、联动的机制，如果一个审批部门遇到特殊问题去协同其他部门一起解决，或者一个处室遇到问题与其他各个处室进行沟通、协商，将会被其他部门拒绝或者推诿责任，这种相互间推诿责任的行为时常发生，问题无法得到很好的解决就会导致高校的审批手续拖延。这种情况发生时，建设单位将是无能为力，完全处于一个被动的情况，也很难去与各个部分进行协商。但是建设单位又为了不延迟审批进度，就会通过走关系或者行贿的方式疏通各个部门，加快审批手续进度。但是这种做法不仅不会从根本上解决问题，还会造成行政部门贪污受贿的风气，增大了违法乱纪的发生。
　　2.5审批制度改革过于形式化，效果弱
　　早在2011年，我国就已经意识到行政审批中存在的问题，于是国务院就对行政审批进行改革，提出了很多的审批意见。目前改革的行政审批已经发展了十几年的，这段时间之内，我国随着时间的变化也出台了很多新的制度，提出了很多的审批手续方法和实施措施。但是有些新的改革方法过于注重形式而忽略内容，导致改革的审批效果差，所以在改革的内容下还需要继续加强。
　　我国提出了绿色通道项目的新举措，目的在于缩短建设项目的时间、提高审批部门之间的协调沟通、建立一个行政审批的快捷通道、解决审批中遇到的特殊问题等。该举措的提出保障了我国经济稳定增长，让我国安全度过了国际金融危机，因其能带动我国经济发展，所以在这几年里绿色通道项目被不断的增加，不断增加的过程中会让绿色通道项目变得很常见普通，就会导致审批单位和政府对审批流程和审批之间不那么重视，就和对待普通的项目一样没有区别。当建设单位遇到问题需要政府协调时会得不到解决。
　　由于高校基建工程在办理审批手续时需要经过多个审批部门审批，为了提高审批效率和方便审批单位，我国提出了一种新的行政审批制度，即行政服务中心。该行政服务中心是一个综合性的行政服务机构，里面包含几乎所有的审批办理窗口，如咨询、管理、审批、收费、监督等。行政服务中心对推进政府职能转变、规范行政审批制度有很好的作用，还可以提高政府的工作效率和加快高校审批手续的进度。但是，经过多年的运行之后，其效果并不显著，甚至没有效果，只是表面形式。因为有的行政审批手续是在行政服务中心办理，但是实际情况却还是在原来的审批部门办理，行政服务中心只不过是个临时登记的地方，然而这样不仅不会方便建设单位，让建设单位在服务中心和原审批单位两边跑，反而使高校基建工程办理审批手续更加麻烦。再就是行政服务中心虽然包含了不同的审批部门，但是并没有将这些审批部门联合起来，还是存在各个部门干自己部门的事的现象。这样行政服务中心的设立并没有发挥其主要的作用，反而增加了审批手续的办理过程。
　　3 提高高校基建工程开工前审批手续的措施
　　由于在上文已经分析了当前我国在高校基建工程的审批手续上存在诸多方面的问题，这些问题加大了高校基建工程开工前的审批手续困难，使申报审批的时间延长，从而造成工程进度减慢，为了能够提高高校基建工程开工前的审批效率，本文提出里一些建议性的措施，希望有助于提高行政审批部门和高校建设单位的审批效率。具体相关措施如下：
　　3.1建立合理的联办审批机制
　　在这十几年的建设项目审批改革中，根據社会发展的需要提出了一系列新的审批机制，如并联审批、联合审批等。但是新的审批机制所发生的审批手续变化并没有让很多的建设单位感受到方便。一个有生命力的创新审批机制并不能只是为了使审批手续得到简化或者将审批时间缩短，如果只是为了这个作用而改革审批，这样的审批机制发挥的作用将不长久，只有结合现在的审批程序和遵循高校基建工程项目的前期流程，然后再创新审批机制才能发挥真正的作用。 　　高校基建工程的项目审批程序按照前期进程分为3个阶段，分别为高校基建工程项目立项审批阶段、高校基建工程项目设计审批阶段、高校基建工程项目施工及前期准备审批阶段。在运用并联审批模式或者联合审批模式时要结合审批阶段，每一个阶段有每一个阶段内的审批模式，当同一个阶段内使用并联审批模式和联合审批模式时，要根据该阶段内的主要工作内容和其负责部门，通过其协同其他的审批部门进行联合审批。比如说，在高校基建工程项目立项审批阶段，审批部门为立项审批部门，该部门为主办部门，在该部门审批之前，需要土地、规划等其他相关部门提供相关审计，即这些部门作为联办单位，他们由立项审批部门进行协调、沟通，不由建设单位沟通，共同完成高校基建工程的项目立项审批。
　　不同阶段使用不同的并联审批模式和联合审批模式的优势有：建立合理的联办机制后，建设单位只需要与主办部门对接，之前还需要与相关联合部门进行对接，减少了高校向多个部门申报的次数;通过合理的联办机制简化了审批手续，缩短了审批时间;同阶段的审批工作由各个部门协同完成，避免了因为相互推诿的现象;建立的审批模式更符合、适应现有的高校基建工程流程和审批流程，避免了不同的的审批程序因为使用并联或者联合办理模式而导致的矛盾。联办审批机制真正意义上达到了审批整合归一的效果。图2即为高校基建工程项目审批的不同阶段下联合审批关键流程图。
　　3.2建立规范统一的审批标准
　　审批部门應该建立统一的审批标准，只用当标准统一之后，审批部门和建设单位才能依照标准做事，不然将出现五花八门的审批规则。建立统一的审批标准主要做好以下三点：一是当各个部门建立自己的审批标准时需要与其他部门进行讨论，避免出现不同的审批部门的标准互相矛盾;二是制定审批标准时不能出现笼统的表达方式，要尽量做到细化、严谨，避免出现分歧;三是当某个部门的审批标准发生变化时，要及时的告知其他相关部门和建设单位，必要时还需要组织相关部门和建设单位一起学习修改的审批标准，完全理解修改后的审批标准，以免出现误解。
　　3.3减少审批部门的前置条件
　　行政审批部门应该仔细严谨的研究工程项目审批所需要的要求和条件，在研究之前还需要清楚法律法规和相关规章制度，避免触及到法律规章不允许的地方。如果在一个审批中需要上交的材料，在其后面的审批流程中又出现了需要提交此材料，则可以省略该后面流程的材料提交，就可以减少建设单位向相关审批部门提高材料的次数。与此同时，为了克服各个审批部门设置的前置条件没有重复性，应该在设置的前置条件及时的、广泛的对其他审批部门和建设单位通知。近几年来提出了一种新的审批模式，即网上申报、线上审批，如果各个审批部门能够使用该模式，然后在该系统中实现资料共享或者交互，就会使审批手续更加透明化，还可以减少纸质材料的使用。
　　3.4通过社会力量推进审批改革
　　当前社会管理的工作随着社会快速发展不断增加，仅仅依靠政府部门的力量去维护社会的管理，往往会出现力不从心的状况，如果通过扩大政府机构或者公务员数量来满足社会的发展，那就违反了机构精简的举措。群众的力量是无穷，有限的政府力量如果能依靠群众的力量，将会让工程项目审批制度得到更好的改革，比如说政府可以通过与市场合作的模式来深化审批改革，可以将审批过程中的技术性环节，如造价审批、图纸审批、可行性评估等与其他的审批环节脱离开来，然后将这些审批交给社会机构去完成。政府与社会相互合作的模式，不仅可以提高政府和高校基建工程的审批工作效率，还可以促进相关服务机构的发展。
　　3.5完善审批评价机制
　　我国有相关规定指出对行政审批部门的工作作出评价，公民、法人或者其他组织可以对行政审批部门提出意见和建议。但是，我国目前没有合理的评价机制和实施细则，在进行建设项目审批环节时容易出现不合理的做法。所以为了我国行政审批的发展，相关部门需要尽早的制定合理的评价机制，建立可行的实施办法。
　　评价机制的制定主要由以下两方面构成：一方面是审批部门要认真广泛的听取群众和建设单位的意见，要能定期或者不定期的对目前的审批工作做一个科学合理的评价;另一方面是当审批部门调整或者新建立的审批事项时需要征求群众的意见，然后对审批程序的调整和新建作出可行性评价。这两方面的评价内容需要形成书面评价报告，在审批改革中可以作为一个重要的依据文件。
　　4 结语
　　目前我国随着社会发展需求，不断的在对基建工程项目的审批进行改革，在一定程度上起到某些作用，但是还存在很多问题，比如审批手续复杂、周期长、审批前置条件要求多并且重复多、缺乏标准化的审批规定、审批部门之间缺乏沟通、审批制度改革过于形式化，效果弱等问题，通过对这些问题的分析，提出了一些可行性的措施，如建立合理的联办审批机制、建立规范统一的审批标准、通过社会力量推进审批改革、加大监督力度，完善审批评价机制等。文章研究将有助于提高高校基础建设工程的审批手续。
　　文中存在的不足之处在于，由于在基建工程项目上完善审批手续是一个复杂的工程，本文的分析存在考虑不周的地方，主要从广度上进行分析，深度上可能还不够。希望我国审批手续更够更加完善。
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