关于城市规划中规划环评的探讨
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摘要：城市规划是将持续发展、科学发展作为基础，对于城市发展中的经济结构、环境影响等内容加以规划，以发挥指导规范城市发展的作用。在城市规划的编制过程中要对环境影响加以评价。本文以城市规划与环境评价为出发点，提出规划环境影响评价存在的几点问题及解决思路，在更大的范围内保证城市规划的合理性，为政府相关部门科学决策提供依据。
关键词：城市规划;规划环评;资源环境承载力;三线一单
中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）01-00-02
Abstract：Urban planning is based on sustainable development and scientific development.It plans the economic structure and environmental impact of urban development in order to play a role in guiding and regulating urban development.Environmental impacts should be evaluated in the process of urban planning.Based on the starting point of urban planning and environmental assessment，this paper proposes several problems and solutions for planning environmental impact assessment to ensure the rationality of urban planning in a wider scope and provide a basis for scientific decision-making by relevant government departments.
Key words：Urban planning;Planning environmental impact assessment;Resource and environmental carrying capacity;Three lines and one order
城市规划是为了保证特定时期内城市的发展有明确的目标，确定城市的发展规模与方向，实现土地的合理利用。环境影响评价是预防规划实施对环境造成的负面影响，不但有利于保护环境，还可以保证规划的科学、合理[1]。
1 城市规划对于环境评价的作用
1.1 城市规划环评具有修正性
城市规划的编制需要历经漫长的时间，这是由于城市的发展涉及到的影响因素多，关系到的问题较为复杂;规划编制中需要考虑到多方面的非技术因素，比如不同专家主观意见、政府部门政策的倾向性、区域经济的发展方向等。非技术因素会造成城市规划编制时需要统筹安排，以实现不同利益群体的平衡，规划因此会存在不科學的内容，使城市的环境会受到影响。规划环评可以针对规划实施对环境可能造成的影响加以分析，并进行预测和评估，分析与相关规划的环境协调性，从而发现问题、提出调整建议，对城市规划方案具有修正作用。
1.2 城市规划环评具有制约性
在城市规划实施的过程中，有的地方政府为了短期的经济利益，忽视城市规划与其他环保规划、生态市规划等相关规划的相符性，对城市土地利用规划调整的随意性较大，如将城市绿地、居住用地等更改为工业用地、商业用地，造成城区局部区域的无序发展。规划环评是城市规划的重要内容，对于城市发展具有明确的指导作用，能够防止规划调整的随意性，可以最大限度地保护自然环境和人居环境。
1.3 城市规划环评具有科学性
城市规划中对城市人口规模、人均用地、产业布局等项目进行了比较详细的定量分析，而对于当地的资源环境承载能力、环境容量和污染物排放总量分析较为粗略，科学性不强，不能准确预测城区未来环境质量的发展趋势。规划环评借助定量分析，可以对规划实施后资源承载能力、环境容量和污染物排放总量的发展变化趋势，提出预防对策和措施，使得城市可在发展中改善环境质量，改善人居环境。因此，规划环评对城市规划具有科学的指导作用。
2 城市规划中环境影响评价存在的问题
2.1 未能充分发挥规划环评的约束和指导作用
随着《规划环境影响评价条例》于2009年10月正式实行，我国各地才开始城市规划环境影响评价工作的实践。历经10年的发展，规划环评相关评价技术导则、规范、指南、标准等不断完善，评价人员可能调整的余地十分有限;此外，规划环评历经十余年的发展，自身理论和评价方法体系仍不够完善，规划环评编制人员的职业素质参差不齐，导致评价的时效性和结果不能保证。规划环评具有的约束和指导作用难以充分发挥出来[2]。
2.2 与上位规划、相关规划的相符性分析不足
在规划环评的过程中，容易忽视城市规划与国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，与上位规划、相关规划相符性的分析深度和广度不足，使得多个规划确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数存在差异，从而不能实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标[3]。
2.3 对资源环境承载力的分析不够全面
目前，我国提出建设资源节约型与环境友好型社会的可持续发展理念体现在城市规划环境影响评价中，就是要对城市规划实施的资源环境可承载能力进行论证，解决规划的目标及定位、规模、结构、布局是否在规划区的资源环境可承载能力之内[4]。 规划环评对资源环境承载力的分析不够全面，或者分析结果出现较大偏差，未能从自然生态、资源与能源的可持续利用方面给规划提出建议，会造成城市规划实施过程中，出现超承载力的问题，影响城市生态系统，影响城市的健康可持续发展。
2.4 对城市规划的合理性分析流于形式
建设项目环评要分析研究到论证规划方案本身的协调性和合理性。规划方案的合理性包括环境适宜性、规划目标合理性、规划布局合理性、规划方案协调性、环保目标可达性等内容。由于在规划环评过程中，容易陷入建设项目的思维方式，注重规划实施后废水、废气、噪声、固体废物等方面影响预测与评价，对规划的合理性分析流于形式，忽视了规划环评的潜在作用，没有全面分析目标正确性、科学性与合理性。
2.5 城市规划审查过程忽视规划环评的内容与结论
城市规划召开审查会时，生态环境部门往往是作为部门代表被邀请参与审查会，评审专家组的成员中鲜有环保行业的专业人士。审查过程中，审查重点偏重于城市性质与职能、城市发展目标、城市人口规模与建设用地规模、城市空间布局与功能分区、城市基础设施的发展目标等事项，而忽视了生态、资源、环境、规划方案的环境合理性等方面的内容。城市规划的审查过程对规划环评的内容重视不足，使得规划环评的结论不能保证。
3 解决城市规划环境影响评价存在问题的几点建议
3.1 强化规划环评的约束和指导作用
要发挥规划环评应有的作用，须明确规划环评的定位、功能和工作机制。城市规划的环评重在优化城市的布局、规模、结构，拟定负面清单，指导项目环境准入。在规划环评的过程中，编制机构应坚持将环境质量改善为目标，提高环评的有效性，对项目的环境影响要有强制约束机制。
3.2 提高规划环评编制机构与从业人员的水平
依据《“十三五”环境影响评价改革实施方案》要“加强环评重大宏观政策、基础理论及技术方法研究。强化国家环评重点实验室能力建设。开展环境影响评价模型标准化建设。开展涉及改善环境质量的环评基础性问题及关键技术研究。”规划环评编制机构及其从业人员需与时俱进，不断提高自身综合水平;各级生态环境主管部门应根据国家及地方对環境保护工作及环评影响评价工作的要求，以及评价机构的需求组织专题培训，为评价机构及从业人员提供学习与提高的机会，规范管理评价机构及从业人员，夯实环评的技术基础，使得城市规划的环境影响评价结论更加准确、有效、可信。
3.3 城市规划审查过程重视对规划环评内容的审查
城市规划与规划环评的目标是一致的，都是为了实现城市可持续发展，针对存在的共同理念与发展愿望，需要真正的融合，以实现规划与评价得以共同作用。城市规划召开审查会时，由于规划环评的特殊性，不仅仅需要规划专业人员参与，还需要有丰富理论知识与实践经验的专业环保人士参与。邀请环保行业的专家参与，对规划环评的内容进行全面审查，用以弥补规划人员环保知识的不足，可在客观上促进规划理念与环境理念的融合。
4 结论
在城市规划的实施过程中，需要全面考虑环境因素，要结合城市的发展出台配套的措施。为了保证融合的效果，相关部门要注重出台相应的保证措施以约束环评行为，保证城市规划有效性，保证规划环评在推动城市生态化建设中起到的作用。
参考文献
[1]李若红.城市规划与规划环评融合的思考与实践[J].城市建设理论研究（电子版），2017（03）：50-51.
[2]韩金枝，付腾飞.城市规划与规划环评的发展方向[J].资源与环境，2011（03）：56-57.
[3]肖菲，罗小龙，王春程，田冬.“多规融合”的实践探索及其存在问题研究[J].城市发展研究，2016（07）：28-33.
[4]高会艳.城市总体规划环评中的合理发展规模研究[J].科技信息，2013（5）：431.
收稿日期：2019-11-07
作者简介：黄明忠（1983-），男，壮族，本科学历，研究方向为规划、环境影响评价（包括建设项目环境影响评价和规划环境影响评价）以及它们之间的关系。
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