地方立法前评估：评估什么和如何评估
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作者:魏玲 马艳君
2004年国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，实施机关应当将评估意见报告制定机关。在此背景下我国一部分省市开展了一系列地方立法后评估工作。随着对立法评估工作的认可，在加强立法后评估的同时，部分省市也开始逐步重视立法前的评估，如2007年海南省人民政府开始开展对政府立法成本效益的分析工作。2008年12月，港区全国人大代表罗范椒芬列席十一届全国人大常委会第六次会议，提出“每一部法律在向省市县征求意见的时候，是否也可以要求各级政府评估法律草案在当地实施的可行性、实施的能力和实施的规划”的建议。2010年全国人大常委会法工委组织了欧盟立法项目考察团，赴法国、西班牙、波兰三国考察立法评估制度，此时虽然我国人大系统没有相关组织开展立法前评估的实践，但是地方立法的立法前评估逐渐获得认可。同年，四川省政府法制办在全省范围内进行了立法前评估制度的探索，要求未来四川省起草的每一部地方性法规或地方政府规章，都要进行“成本效益分析”，评估的目的在于估计立法的实际价值，判断立法的投入与可能带来的社会经济效益的比例，评估结果是制定地方性法规和政府规章的重要依据。《四川省雷电灾害防御管理规定》制定前，四川省法制办会同省气象局进行了专门调研，在分析了立法必要性的同时全面估算了立法、执法成本，出具了详细报告。2011年5月，山东省青岛市委托青岛理工大学、青岛市社科院对《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》和《青岛市实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》进行了立法前评估。2012年11月，陕西省第十一届人大常委会通过的《陕西省地方立法评估工作规定》明确了地方立法评估工作包括立法前评估和立法后评估。由此，大部分省市都开始进行立法前评估工作，地方立法前评估逐渐成为常态化机制。
2014年2月，港区全国人大代表刘佩琼在接受媒体采访时建议，“人大常委会在立法时应当对法律执行中设计的预算进行事前评估。”此建议主要是要对立法进行事前的成本效益分析，从而降低试错成本。同年3月，张德江在全国人大常委会工作报告中进一步指明要“探索法律出台前评估”，至此在更高层面将立法前评估推行开来。2014年5月，浙江省人民政府办公厅印发的《关于政府立法项目前评估规则》是我国地方立法前评估工作规范化的积极探索和重要开始。2017年7月，西藏自治区人民政府办公厅印发《西藏自治区政府规章立法评估办法》，对政府规章立法建议项目进行评估。2019年5月，苏州市政府审议通过《苏州市人民政府立法前评估办法》，对地方立法前评估作出了专门规定。
截至目前，理论界关于地方立法前评估制度的研究屈指可数，实践中虽然部分省市开始重视立法前评估的必要性和重要性，并将立法前评估作为提高立法质量的一项重要举措来实施，但是相较于立法后评估，立法前评估仍然没有形成较规范和系统的制度。在目前依法治国的一系列要求下，立法是万事之首，立法的质量也决定于立法前评估制度的完善与否。
一、评估什么：地方立法前评估的界定
关于立法前评估概念的界定，理论界和实务界有着不同的见解，因为没有统一的界定，在实践中相对应的也没有统一的做法。因此，若想使得立法前评估成为一种统一且常态化机制，有必要对立法前评估到底评估什么予以明确。
（一）理论界对地方立法前评估的界定
在理论界，关于立法前评估的概念界定存在不小的差异。有学者认为，“立法前评估是指立法机关或其他机构按照一定的程序、标准和方法，对某项立法所要达到的目标以及所要具体规范的内容的必要性和可行性以及对社会和公众的影响等所进行的评估。”有学者认为，“立法前评估是在进入正式的立法程序前，对某一领域的立法建议项目开展的立法前期调研和评估。”也有学者认为，“立法前评估实际上是对立法机关所立之法的一种预评估。着眼点不同则评估内容有所不同，比如可能着眼于立法的可行性、必要性进行评估，也可以对立法的成本与效益作出一个预评估。”还有学者将关于立法风险评估的研究，基本等同于立法前评估，认为“立法风险评估是通过一些方法客观地将诸如对健康、安全、卫生、环境等的风险量化地表现出来，并考虑各种立法或者决策所带来的影响，以便人们进行比较和判断，从而作出理性的选择”。
（二）实务界对地方立法前评估的界定
在具体的立法前评估实践中，佛山市人大常委会制定通过的《佛山市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定（试行）》规定立法评估包括法规案表决前评估和立法后评估，明确表决前评估是指地方性法规草案提请市人民代表大会常务委员会表决前，对法规案中主要制度规范的可行性、法规出台的时机、法规实施的社会效果和实施中可能出现的问题等进行预测和研判的活动。可以看出，佛山市将立法前评估界定为表决前评估。本溪市人民政府制定的《本溪市人民政府规章立法评估办法》认为立法评估包括立法建议项目评估和立法后评估，明确立法建议项目评估是指对市政府规章立法建议项目的必要性和可行性进行分析评价，并提出评估结论的制度，也即立项前评估。苏州市人民政府则直接制定了《苏州市人民政府立法前评估办法》，明确立法前评估是指在申报规章立法计划建议项目前，按照一定的程序、标准和方法，对立法计划建议项目的必要性、可行性、紧迫性以及立法成本效益进行分析研究，形成立法前评估报告以及起草规章建议稿等系列活动。不难看出，苏州市与本溪市对立法前评估的界定基本相同，即将立法前评估界定为立项前评估。此外，海南省和浙江省人民政府制定的相关立法评估文件中，对于立法前评估概念的界定也是立项前评估。
（三）地方立法前评估的应有之义
笔者认为，立法评估应当根据各阶段评估的侧重点不同以列入立法规划、立法计划和立法表决为节点，分为立法前评估、立法中评估和立法后评估三个阶段。
立法前评估应当从整体上把握，解决的是要不要、能不能立法的问题;立法中评估应当更多地将目光聚焦在起草的法律条文的规范性、整体的逻辑性、预测具体条文实施的成本和可能带来的效益等方面;立法后评估要看的是法律实施后的实际效果如何。由于篇幅限制，本文对立法中评估和立法后评估不做過多讨论。 地方立法前评估指的是对将要拟制定的地方性法规、地方政府规章的立法项目进行综合判断、预测和评价，最终提出是否应该将其列入立法规划、立法计划的评估意见的活动。地方立法前评估评估的对象是立法项目而不是已经起草好的法律文本草案，主要解决的是该地方性法规或地方政府规章“该不该立”“能不能立”“立了会怎么样”的问题，地方立法前评估的结果决定着立法项目是否应该列入立法规划、立法计划。地方立法前评估的作用是相当于给地方立法设置了一个过滤网，可以最大程度地过滤掉那些没必要、不该立、不可行的立法项目，有效地提高地方立法的针对性，减少立法的试错成本，节约立法资源，从源头上确保地方立法工作积极有序开展。
将立法前评估界定为立项前评估的主要原因是，首先，一部法律从开始立项到最终颁布实施，中间要经过很多的步骤、程序，选择在哪一步之前进行立法前评估，不仅从学理上要合理，还要考虑实践中的具体操作。立项之前进行立法前评估，能更好的明确之后立法的必要性和可行性等，如果立项前进行立法前评估后认为该立法计划具有必要性、可行性等，才有必要进行立项及之后的一系列活动，如此，能在最小化成本范围内，达到立法前评估的最大效益。反之，如果在立项后，表决前进行立法前评估，若评估的结论为该立项不具有必要性、可行性等，那在整个立项过程中耗费的成本得不到等价的效益。其次，如果将立法前评估界定为表决前评估，此时立法草案、立法说明等已经出来，评估的重点就会放到制定的地方性法规、地方政府规章草案文本本身逻辑是否严谨，概念是否明确、准确，语言是否规范等这些规范性的指标，而忽略了拟制定这部地方性法规、地方政府规章整体的必要性、可行性等。在实践中，如果一项立法项目已被列入立法规划或立法计划之中，则大都会被通过且最终颁布出台，立法前评估则有可能流于形式，成为证明立法工作认真扎实的“形象工程”。
此处需要强调的一点是，有学者认为立法前评估系立法活动。根据上述对地方立法前评估概念的界定，笔者认为立法前评估系立法活动之前的一项活动，并不属于立法活动。所谓立法活动，应当是从立项起及之后的法律起草、征求意见、内部协商、常委会审议、通过颁布等活动。立法前评估的目的在于决定是否要进行立项及之后的行为，即立法前评估是为了确定是否要进行立法活动，所以，地方立法前评估不属于立法活动。
二、如何评估之问题一：地方立法前评估的基本指标体系构建
地方立法如何开展立法前评估，要解决的一个核心问题就是从哪几个方面进行评估，即评估指标体系的构建。评估主体应当从哪几个方面依据何种标准展开地方立法前评估，这无论是在理论界还是在实务界，都没有达成共识，更别谈有统一的、约束性的法律规范。因此，如何构建出具有普遍适用性的地方立法前评估指标体系，是解决地方立法前评估中“如何评估”这一问题的重要内容。
（一）地方立法前评估指标体系的内涵
指标体系是指有内在联系的具体指标按照一定的内在逻辑构成的标准体系。地方立法前评估指标体系对于具体的立法前评估活动起到的是方向性的指引作用。这些指标并不是随机的选取或者是偶然的，而是按照一定的逻辑结构和内在关系组合在一起。所以必须认识到，构建地方立法前评估指标体系是一项具有较强综合性的工作，在具体指标的选取和分类过程中要注意运用科学的整合技术，对拟编制的指标体系中的各个指标要素进行科学合理取舍、细化归类。
地方立法前评估指标体系的内涵应当包含以下几个层面。首先，评估指标体系是由具体指标组成的。具体指标用于体系的构建，是为了在实践中更加全面准确地进行立法前评估。虽然，每个具体的立法前评估活动针对的评估对象都有其特点，但是总有一些指标是必须要考虑的或者说是相对普适性的，也就是基本指标，在评估活动中起着“掌舵”作用。评估主体可以细化评估指标体系中的基本指标，或者根据评估目的增加一些指标，使其符合目的要求，由此确定适合该活动的最终指标体系。所以，在构建评估指标体系时，既要考虑基本指标，也要考虑一些特殊指标。其次，评估指标体系是有逻辑组合的整体，而非简单地罗列。评估指标体系中的具体指标不是杂乱无章选取之后简单地罗列，而是按照一定的逻辑结构有机的组合而成。同时，立法前评估指标体系的构建虽然具有综合性复杂性，但指标的选取必须是科学的，指标的分层、权重的分配也必须是有依据的。最后，构建评估指标体系是地方立法前评估工作的重要组成部分之一。评估指标体系承担着确定评估方向的重要职责。具体来讲，选取、构建何种评估指标体系，评估指标体系构建得科学与否，深刻影响着评估活动与该活动目标的实现，甚至直接决定着评估结果。
（二）关于构建地方立法前评估指标体系的构想
在构建地方立法前评估指标体系时，应当坚持系统全面、科学客观、可行可测的原则，统筹考虑各方面因素，客观全面地反映评估对象的现实情况，服务于地方立法前评估的目的，保证评估结果的科学性、准确性。构建地方立法前评估指标体系包括指标的选取和指标权重的确定两个方面。
1.指标的选取
如上文所述，地方立法前评估的对象是立法项目，主要解决的是该立法项目该不该立、能不能立的问题，所以还涉及不到一些学者倡导的立法结构和内容是否完备，逻辑是否严谨，概念是否明确、准确，语言是否规范等这些规范性的指标，也涉及不到所作的规定具体、明确、完整、针对性强，法律规范有无歧义，法律规范有无异议等这些可操作性指标，以及与上位法的兼容和衔接，與平行法的协调，与下位法和规定的配套，法规和规章具体规定无内在冲突和矛盾等这些协调性指标。要评估某立法项目该不该立、能不能立，应当主要从立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影响性、立法的特色性等几个方面考虑。
（1）立法的必要性
立法的必要性指标强调的是有没有“必要”立法的问题。主要涉及以下四方面内容，一是有无现行法调整。如有现行法调整评估对象，则就没有必要再立法，只有在没有现行法调整或者现行法不足以调整的情况下才需要立法。二是立法迫切程度。主要考虑立法将要规制的事项现实存在的问题多不多、严重不严重，需要被法律规制的程度迫切不迫切。三是立法的时机。主要考虑是否有即将出台或者修改的相关上位法。如果存在，则立法的时机不对，可等相关上位法公布之后，再视情况决定是否立法，否则立法之后，随着上位法公布，可能会与上位法相抵触，需要重新修订，浪费立法资源。四是是否存在其他更有效的调整方法。现实中并不是所有的关系都需要法律调整，有的关系可能由市场调整或者道德调整更为合适、有效。 （2）立法的合法性
立法的合法性指标强调的是有没有“权限”立法的问题。主要涉及以下三方面内容：立法主体的合法性;拟规制的内容是否属“法律保留”事项;拟规制事项是否在地方立法权限内。
（3）立法的可行性
立法的可行性指标强调的是有没有“能力”立法的问题。主要涉及以下三方面内容，一是是否有上位法依据。并不是说没有相关的上位法就不能立法，只是如果有相关的上位法，则起草法律文本的难度相对低一些。二是有无专业人才、技术支持。立法是一项综合性强、复杂的系统性工作，没有专业的法律及相关领域的人才，没有丰富的立法经验支持，就不会有“良法”的出台。三是经济保障程度如何。立法需要物力、财力的保障，如前期的调研、起草草案听证会、论证会、公众意见征集等都需要花费成本，如果立法项目通过，当地有没有足够的经济实力保障该地方性法规或地方政府规章出台。
（4）立法的影响性
立法的影响性指标强调的是立法后会产生什么影响的问题。主要涉及以下三方面内容，一是可预测的社会影响。主要考虑的是拟制定的这部地方性法规或地方政府规章主要规制的问题在将来实施的过程中，给社会秩序、环境、发展等带来的有利或者不利影响。二是可预测的经济影响。包括是否促进经济增长，是否增加就业机会，物价是否稳定，财政收支是否均衡等方面。三是为执行法规而增加的成本，主要是为保证法规顺利有效实施而增加的行政管理费用和行政监督费用。
（5）立法的特色性
特色性指标是一个特殊指标，主要是根据各地区管理需要，社会、经济等各项政策和各评估对象的特点来确定的，不同评估对象的特色性指标可以是相似的也可以是完全不同的。但应当考虑的最基本的两个方面是：特点突出，即立法的针对性强，能在遵循调整对象独特的内容和特定的运行规律的基础上，体现地方特色;在适用范围内有无重复立法，重点考察和评估立法项目与已有立法在适用的范围上是否存在重复，避免立法资源的浪费与法律规范的冲突。
由此，就确定了地方立法前评估的基本评估指标，即五个一级指标，十五个二级指标。
2.指标权重的确定
指标权重指的是依据指标所含内容的重要性确定各个指标在指标体系中所占的比重。在地方立法前评估指标体系中，指标权重反映了同一个分类层次上不同指标相对于评估的重要程度，权重越大，说明该项指标在评估的事项当中越重要。地方立法前评估评价指标体系的指标内容项较多，各项指标的权重确定尤为关键，权重大小的确定，直接影响着评估结果。
可以用来确定指标权重的方法主要有专家排序打分法、专家决策咨询法、层次分析法、多元统计分析法、模糊方程求解法、因子判断表法、环比评分法、向量相似度法等。
评估主体可以根据评估对象以及自身情况来确定用以确定指标权重的方法。专家排序打分法、专家决策咨询法较为简单，也是在评估实践活动中适用比较多的，但其最大的缺点就是过于主观，如果要适用这类方法确定指标权重就需要对专家的筛选格外重视、严谨，要选择有代表性的、权威的专家，要保证数量和质量。可以广泛遴选高校、参与立法工作的律所、科研机构、行业组织中的有关专家，重点邀请有立法评估方面经验的专家。层次分析法、多元统计分析法、模糊方程求解法、因子判断表法、环比评分法、向量相似度法等这些方法的主观性低于专家决策咨询法、专家排序打分法，确定过程也更具有科学性，但其操作起来较为复杂，需要评估主体有专业的数学或者统计学知识。在确定指标权重的过程中，评估主体可以使用一种方法，也可以两种或多种方法结合使用，再综合立法机关、专家、社会公众、执法机关等多方面的意见，最终分析并确定地方立法前评估评价体系中各项具体指标的权重。
为增强本文构建的指标体系的可操作性，笔者运用专家决策咨询法，为上述所制定的指标确定了指标权重，具体见上表所述。
3.需要说明的几点问题
第一，地方立法前评估是一项涉及社会、政治、经济、法律、文化等多方面内容的宏大复杂、综合系统的工作，任何评估指标体系都难以囊括各个方面，五大评估指标亦是如此。但是，以上指标体系的设置是最基本的指标，如果某项立法项目同时满足了这五大指标，那么这个立法项目就基本上是可立的、能立的。在进行地方立法前评估时针对的具体法规、规章的内容不同，评估所要解决的具体问题亦不同，可在此基础上适当增加、细化相应的指标。
第二，应当将必要性和合法性两项指标设置为“一票否决”指标。首先必要性指标针对的是该项目有没有必要立法的问题，如果评估后该项指标得分较低（比如50%以下），则很难说该立法项目拟规制的事项是需要法律来调整的，也就是没有必要立法，既已如此，则无需再看之后的指标评估结果。这也是将必要性指标列至第一的原因。其次合法性指标针对的是立法主体有没有资格立法的问题，即使必要性评估的结果是十分有必要立法，但是立法主体不合法、拟规制的事项属于“法律保留”事项或者不符合地方立法权限，也不能立法，也沒有必要再看之后的指标评估结果。
第三，关于立法的影响性指标。首先，可运用成本效益分析法。虽然有学者批判，经济成本、社会成本、经济收益、社会收益不可能是一部法律影响产生的，可能是几部法律甚至包括市场运转、道德共同作用的结果，同时评估主体需要收集数据、积累数据和分析数据，需要对数据进行量化分析，相对较为复杂和困难。但是我们认为评估不是需要得到精确的数据，而是掌握“投入产出比”即可，要制定一部法律不能不考虑它的社会、经济影响，也不能不关注它的立法成本、执法成本、守法成本，成本效益分析的结果无疑是最直接最有说服力的证据。其次，有的立法项目短期内可能投入远大于产出，比如针对环境保护的立法项目，这就要求评估主体根据评估对象的不同适当的确定获取收益的期间长度，不能仅限于眼前。同时，鉴于目前我国对“立法成本与立法效益分析”缺乏成熟的分析模型和丰富的经验积累，应当给予一定的时间研究探索，不能因为复杂和困难就否认其价值和意义。 第四，关于立法特色性指标。虽然需要考虑特点突出、在适用范围内有无重复立法两个方面，但需要强调的是立法不是为了特色而特色，而是应该以“问题导向”来进行立法前评估，以解决实际问题，促进地方社会、经济更加和谐、有序地发展为目的。有的问题可能是各个地区都普遍存在的，比如环境保护的问题，比如养老的问题，针对这些问题就不应该过分地强调特色。
三、如何评估之问题二：地方立法前评估中的信息收集和分析
地方立法前评估工作作为一项实践性极强的系统工程，其中对评估信息的收集与分析是必须着重考虑研究的。信息可以说既是评估的最初判断标准，也是最终的评估尺度，甚至可以说地方立法前评估的整个过程就是一个收集信息、分析信息得出结果的过程。地方立法前评估的科学、准确性，不仅取决于评估指标体系构建的科学性，同时也要依赖于信息获取、收集方式的科学性，信息本身的真实性、代表性，信息处理和分析技术的科学性。地方立法前评估中的信息收集和分析总体上可以从定性和定量两个方面去把握。
（一）定性方法与定量方法概述
定性方法是与整体归纳密切相关的方法。其信息的收集和分析重在质量和深度而不是数量，要求分析者对收集到的信息有一个宏观上的、整体的把握，所收集的数据是“文本数据”的形式，包括文字、声音、图像等。定性方法所指导的具体信息收集和分析的方法包括深度访问法、文献分析法、参与式观察法、田野调查、专家论证会、座谈会等。
定量方法是与假设推理的实证主义密切相关的方法。其往往包含了大量信息的收集、统计、计算和分析，要用“數”得出结论或者检验假设。定量方法常常需要借助计算机辅助进行数据分析，所收集的数据是“数字数据”的形式，其结果的信度（可靠性）取决于样本绝对数量的多少。定量方法所指导的具体信息收集和分析的方法包括调查问卷法、定点观察法、网络意见征求法、成本收益分析法、预测模型方法等。
（二）地方立法前评估中信息的定性方法
地方立法前评估根据前文所述可以从立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影响性以及立法的特色性五个一级指标及下设的十五个二级指标进行评估。有些指标只能是进行定性分析而不能进行定量分析，比如有无现行法调整、立法主体的合法性、拟规制的内容是否是“法律保留”事项等指标。评估主体要根据收集到的信息明确地得出到底有没有现行法调整、存不存在其他更有效的调整方法、立法主体到底合法不、拟规制的内容是不是“法律保留”事项，要求评估主体从收集到的信息中得出一个宏观整体上的、确定的“是或否”的判断，而不是诸如立法主体的合法性是70%这样的结论。
地方立法前评估中信息收集和分析的定性方法可以分为三个步骤，即信息的收集及精简归类、信息的关联展示和结论的归纳。数据的收集及精简归类，是指通过上文所述的一些方法收集信息并将杂乱的信息按一定标准（评估指标）进行分类和概括。信息的关联展示就是将上一步所作的信息分类和概括以图形或表格等形式表现出来，从而逐步地对各类信息进一步分析其关联，处理新的发现，提出新的观点，最后通过对信息的分析比较，从而得出结论。
由此可见，信息的定性分析对评估主体的素质、能力提出了很高的要求。评估主体在分析信息的过程中不但要具备法律知识，还应当具备相关行业的专业知识，同时必须要有严密的逻辑思维能力，还要敢于大胆精简归类。这既要时刻意识到自己构筑归纳结论过程的客观性和严密性，又要保持对信息的开放性和吸纳性。也就是说虽然名曰定性分析，依然要根据收集到的信息客观地做出归纳、得出结论，而不是主观地存在某种想法，从而据此对信息进行分析和取舍。评估人员应该做到人跟着信息走，而不是信息跟着人走。
（三） 地方立法前评估中信息的定量方法
前文所构建的二级五大评估指标的评估体系中，一些指标是可以通过定量方法收集和分析信息的，也有一些指标可以运用定性定量相结合的方法收集和分析信息，并且如果评估主体选择定量方法收集和分析信息可以大大增加评估结果的可靠性和说服力。比如立法迫切程度这一指标，评估主体完全可以采用调查问卷的形式，调查广大民众对此的意见看法，最终根据数据统计结果得出：70%的民众认为该立法项目的迫切程度为十分迫切，20%的民众认为该立法项目的迫切程度为迫切，10%的民众认为该立法项目的迫切程度为不迫切，进而得出该指标的分数。又比如，评估主体可以用预测模型的方法来预测如果该立法项目进入立法规划、立法项目最终完成立法后可能产生的经济影响。
由于对信息进行定量分析包含了对大量数据的汇总统计和计算分析，单纯依靠人力，耗时又耗力，所以往往需要借助于计算机。目前，常用的计算机软件有 SPSS、SAS、Minitab等，借助计算机分析数据之前，需要对数据进行再编码以方便输入且有利于计算机的识别。定量数据分析主要可以分为两类，一类是对数据进行描述性说明的初步解释的描述统计，包括数据汇总、均值运算、交叉分析、绘制图表等;另一类是对多个变量之间关联度和差异度进行分析的推论统计，包括相关性分析、卡方检验、t检验、回归分析等。这些方法无论是其原理还是具体操作都相对复杂，需要评估主体有一定的数学和统计知识才能驾驭，当然评估主体可以借助第三方力量。
结语
法律是治国之重器，决定是否制定一部法律以及制定一部怎样的法律一定要慎之又慎。地方立法前评估就承担着决定是否制定地方性法规或地方政府规章的重任，评估主体必须清楚地认识到立法前评估的重要作用，认真地开展评估工作。在整个地方立法前评估工作中，确定评估指标、构建评估指标体系，是后续评估工作的前提基础，也是整个评估活动中关键的一步，评估指标体系构建的科学程度直接影响着评估结果的客观、可靠性。笔者认为从立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影响性和立法的特色性五个方面进行评估，完全可以评估出某一立法项目是否应该列入立法规划、立法计划，可以实现“过滤”掉那些不该立、不可行、没必要的立法项目的目的。根据不同的评估对象，评估主体可以运用不同的方法确定指标权重，可以设置不同的“一票否决”指标。地方立法前评估指标体系应该是系统、科学、合理、相对稳定的，也应该是符合实际情况、灵活可变的。构建评估指标体系之后，立法前评估工作远没有结束，更为重要的是信息的收集和分析。为了对评估对象有更全面充足地了解，确保评估结果的真实、可靠性，评估主体对评估对象的信息收集和分析不应当只采取定性方法或者定量方法，而是应细化到每一个具体指标，根据具体指标的特点，逐个确定使用相应的方法收集和分析信息。需要强调的是，定性和定量方法相互补充，可以结合适用，不存在以谁为主、以谁为辅的问题，需要评估主体根据评估对象和具体指标灵活运用、准确把握。最终，评估主体应当在评估报告中给出一个确定的结论，即该立法项目能够列入立法规划、立法计划，或者不能列入。
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（作者分别系西北师范大学法学院法律硕士，西北师范大学法学院民事诉讼法专业硕士研究生。本文系2019年甘肃省人大常委会地方立法研究课题“地方立法前评估制度研究”项目之阶段性研究成果）
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