设区市地方立法中的几个程序问题

来源:用户上传      作者:

　　《立法法》第七十七条规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”获得地方立法权的设区的市人大及其常委会，首部地方性法规就是规范地方立法行为的“地方立法条例”或者“地方立法程序规则”。由于地方立法是一个不断创新、完善的工作，一部地方立法条例不可能涵盖所有的立法程序，故地方立法条例存在疏漏或者不足是很正常的。本文就设区的市人大常委会地方立法程序的几个问题提出思考。
　　一、地方性法规案常委会一审后公布中的程序问题
　　提出法规案，是地方性法规程序的开始，其表现形式是提出议案。设区的市人大常委会审议法规案是指对已经列入议事日程的法规案正式进行审查和讨论。审议是保证立法质量、体现立法民主的重要环节，它可以使法规案更加完善和成熟。
　　《立法法》第三十七条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”实践中，各地的做法不尽相同。一是公布的内容不同。第一种方式，仅公布地方性法规草案及其说明。理由是按照《立法法》规定执行，由于法规草案还在审议之中，对法规草案条文的修改还没有最终定论，公布修改说明及修改稿会造成以后法规草案修改的被动。第二种方式，仅公布法规草案的修改稿和修改说明。理由是草案经过了人大常委会第一次审议，相关工委提出了草案的修改建议，对此进行公布，可以反映出人大常委会对法规草案审议及修改的情况。第三种方式，仅公布修改稿，不公布草案及说明和修改说明。理由一是为了工作的简便，因为地方立法条例一般规定，第一次审议后在十天之内必须公布征求社会意见，时间较为紧张，准备不充分，仅公布修改稿有利于工作效率;二是公布的时间不同，有规定为三十天的，有规定不少于十五天的;三是对征求意见情况向社会的通报方式不明确，存在是否必须通报、通报应当采用何种形式等程序问题。
　　1.关于常委会一审后公布的内容。从实践看，存在对《立法法》第三十七条规定理解的不同。广义的理解，“将法律草案及其起草、修改的说明等”视情况均可以公布;狭义的理解，应当公布法规草案及其起草说明，对《立法法》规定的“修改说明”仅指法规修改草案的说明。笔者赞同广义的理解，其理由是设区的市人大设立的专门委员会如法制委员会、财经委员会、教科文卫委员会、社会建设委员会都有依法提案权和审议权，根据市人大常委会的工作分工，可以对地方性法规草案进行审议，审议自然形成修改情况，按照依法立法、民主立法的原则，均应当予以公开。同时听取社会各界的意见建议，有利于实现民主立法和科学立法。
　　2.关于公布的时间。由于《立法法》规定的“向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日”，不是强制性的规定，如果设区的市人大及其常委会地方立法条例规定了十五天，也是可行的。
　　3.关于对征求意见情况向社会的通报。《立法法》规定“征求意见的情况应当向社会通报”应当理解为书面形式通报，以市人大常委会办公室或者市人大常委会有关工作机构的名义通报都是可以的。在信息网络技术高度发达的今天，在人大常委会门户网上通报即可，需要理解的是，通报也是地方立法的一个程序性环节，虽然通报征求意见的情况对地方立法工作不那么重要，但具有信息公开透明的社会意义和民主立法的价值。通报的内容可以根据实际情况，不必通报全部具体的意见建议内容，只公布通报意见建议的数量情况也是可以的。
　　二、关于专门委员会审议、法制委员会审议中的程序问题
　　设区的市人大常委会专门委员会审议地方性法规案是因为法规草案与本委员会有关，或者是由市人大常委会主任会议决定而进行审议。专门委员会的审议主要有常委会一审会议之前和之后的两次审议。审议的主要工作是在初次审议后，在第一次常委会审议会议上专门委员会作审议意见的报告。在第一常委会审议后，根据常委会组成人员的审议意见建议或者有关列席人员的修改意见建议，提出地方性法规草案的修改建议及建议修改稿。按照地方立法程序向社会公布征求意见建议并将有关审议意见建议、法规草案建议修改稿移送常委会法制工作机构，为法制委员会统一审议创造条件。法制委员会对提请设区的市人大常委会审议的地方性法规案进行统一审议，向常务委员会提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿以及地方性法规草案表决稿，即市人大常委会第二次审议、第三次审议或者表决之前的审议均由法制委员会统一审议，提出法制委员会关于法规草案审议结果的报告和法规草案表决稿。
　　1.如何处理审议、修改中的不同意见建议。在专门委员会和法制委员会的审议中，如何对待常委会组成人员、列席人员、征求到的社会各个方面的意见建议？必须由常委会相关工作机构进行归纳梳理并以一定形式向专门委员会、法制委员会汇报。首先要明确意见建议的来源。意见建议的来源主要是常委会组成人员的审议意见，征求到的基层组织、政府部门、人民团体、专家学者、群众代表的意见建议，包括通过座谈会、论证会、听证会等听取的各方面的意见。其次，必须对这些意见建议进行准确的归纳梳理。这是极其重要的一项工作，是贯彻民主立法、开门立法原则的具体体现。三是归纳梳理的意见建议要以情况汇报等方式向专门委员会、法制委员会报告。专门委员会对重要的不同意见应当向常委會主任会议汇报，并在专门委员会审议意见的报告和法制委员会审议结果的报告中反映。
　　2.专门委员会、法制委员会审议的形式。《立法法》第三十四条规定：“专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。”因此，设区的市人大专门委员会、法制委员会的审议是以全体会议的形式审议，并对审议结果进行表决。对到会的人数、表决的方式、表决的结果在地方立法条例中缺乏规定，按照市人大及其常委会的工作惯例，审议及表决应当是全体专门委员会、法制委员会组成人员过半数通过即具有效力。 　　3.法规草案修改、表决稿的效力。经设区的市人大专门委员会、法制委员会审议而形成的法规草案修改稿、表决稿不具有实质性的法律效力，依然是法规草案，只是以草案建议修改稿、草案表决稿的不同形式反映审议的进度和层次。所以专门委员会、法制委员会的审议结果仅具有程序性的效力。审议形成的法规草案的修改稿、表决稿，在市人大常委会会议未经审议表决前，仍然可以继续修改完善，直到法规草案涉及的核心条款、关键问题基本解决为止，但要通过一定的审议程序对修改情况进行审议认可。比如法制委经审议已经形成了草案的表决稿，事后有关常委会组成人员、政府部门人员、专家学者等提出了重大的不同意见，此时应继续修改，并再次经过法制委全体会议审议程序讨论确认。不论《立法法》还是地方立法条例，对专门委员会、法制委员会的审次没有具体规定，这是符合地方立法实际情况的。
　　4.如何对待交付表决中的不同意见建议。如何对待法规草案交付表决中的不同意见建议，在三审制中得到很好的解决。问题是两审三通过制对待表决中不同意见建议缺乏变通程序。两审三通过认为，三通过是法规草案列入常委会会议的交付表决程序，不再审议，否则法规草案无法形成表决。问题是法规草案在常委会两审后还存在重大争议，并出现较大幅度修改，而且这些修改仅仅是法工委的意见、法制委员会的审议修改意见，常委会组成人员没有参与审议，存在对较大幅度修改的问题得不到常委会组成人员的理解等问题。对此应当根据实际情况，建议由常委会主任会议决定是审议表决还是交付表决比较恰当。任何原则都有例外，这是实际情况决定的，不是预先设计的制度决定的。两审三通过可能立法效率高，表决审议中召开法制委员会审议会议的难度大，因为法制委员会的组成人员未必是市人大常委会的组成人员，有些人没有参加或者列席常委会的表决审议会议，对此问题应当在会议组织中解决。如不是市人大常委会的组成人员的法制委员会成员，以人大代表身份列席会议，在会议中可以随时召开法制委员会审议会议，及时提出针对表决稿的修改意见报告，也是可行的。
　　三、搁置审议的程序问题
　　搁置的词义是把事情无限期地闲置一旁，或者暂时放在一边不处理，待时机成熟再处理。有的设区的市人大及其常委会地方立法条例规定：“常务委员会会议第一次审议地方性法规案时，有关专门委员会或者常委会组成人员五人以上认为制定该地方性法规的必要性、可行性等方面存在重大问题，可以提出搁置审议的动议，由主任会议提请常务委员会全体会議决定。”搁置审议满两年，该地方性法规案仍没有列入常务委员会会议议程的终止审议。这样的规定把简单的问题复杂化，不利于实际操作。《立法法》第四十二条规定：“列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。”搁置是终止审议的一个原因，是因法律案存在较大分歧而终止。比如某市人大常委会审议的一件违法建筑方面的地方性法规案，一审后因争议大而搁置，现在要进入终止程序，没有常委会组成人员提出搁置动议，不属于暂不付表决的情况，要以“暂不付表决”的情形终止，与实际情况不符。上述搁置审议的规定，人为造成程序上的疏漏，对此应当按照立法法的理解，属于存在较大意见分歧搁置。在地方立法程序中规定搁置审议的提出条件、人数等限定，与《立法法》的精神不符，应当补充完善。
　　四、公布中的程序问题
　　公布法律、法规是指立法机关将通过的法律、法规以一定的形式予以正式公布。只有将制定的法律、法规通过法定的程序和方式公布，法律、法规才会正式生效。《立法法》第七十八条第三款规定：“设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。”问题是常委会公布法规的公告是否要经过设区的市人大常委会会议的审议。实践中有两种做法：一是不经过设区的市人大常委会审议，经主任会议讨论确定法规的实施时间，即可以公布;二是公告要经过市人大常委会会议审议才能公布。审议的议题是市人大常委会的法规公布公告，这样的理解与《立法法》的精神不符，《立法法》规定“设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告”指的是公布的主体，不是公布前的审议，所以第一种做法是合法且可行的。
　　（作者系甘肃省天水市人大常委会法制工作委员会主任）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15221621.htm