地方环境立法备案审查制度探讨
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[提要] 环境保护地方立法机关的立法权在2015年《立法法》的修改后有一个扩围限权的转变趋势，但是在地方环保立法权的设立中，环境保护地方立法机关立法质量问责机制的空白使该立法权下移的配套制度不完善，从而达不到良好的生态保护整体效果，因此通过对于环境保护地方立法的备案审查制度中审而不纠的现状进行分析，探索以立法机关问责、行政机关问责和司法机关问责的方式所形成的地方环保立法质量问责机制的构建对生态保护的整体状况能否形成积极影响。
关键词：地方立法;备案审查;问责机制
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2020年2月6日
一、问题的提出
在目前我国环境保护地方立法中，关于水环境保护的地方立法在数量上达到了总量的1/2，水污染防治在中央以及地方的環境保护立法中备受重视，但是大气污染的问题难以遏制，这就证明在环境保护领域中，仍存在立法不作为的现象。根据《2017中国生态环境状况公报》数据统计显示，338个全国地级以上城市发生重度污染2，311天次、严重污染802天次，以PM2.5为首要污染物的天数占重度及以上污染天数的74.2%，以PM10为首要污染物的占20.4%，以O3为首要污染物的占5.9%。其中，有48个城市重度及以上污染天数超过20天，分布在新疆、河北、河南等12个省份（部分城市受沙尘影响）。大气污染问题已经严重影响了人类身体健康，而环境保护地方立法的重点仍旧过分集中在水环境领域，在立法资源配置时，将难以解决的问题一拖再拖，导致环境保护的总体质量得不到提升。排除立法资源配置时关注重点上的差别，环境保护地方立法的区域失衡也是部分地区立法不作为的一个呈现，在华东与华南地区，环境保护地方立法的工作展开相对顺利，但是在西北、华北地区，由于经济发展水平的落后，地势地貌的复杂程度等原因，相关环境保护地方立法主体的不作为容易被掩盖，环境问题得不到重视的任何地方，都有问题恶化的可能性，从而影响生态环境的整体发展趋势。
二、地方环境立法备案审查制度存在的主要问题
环境保护地方立法的备案审查制度审查结果的处理本应该是审查目的的实现途径，但是目前在地方立法实践中审而不纠的现象屡屡发生。究其原因，还是备案审查制度本身关于地方环保立法的审查标准难以统一和审查结果追责方式法律空白的问题。
（一）审查标准不统一。由于我国幅员辽阔的地域环境基础因素不同，环境保护地方立法的备案审查标准如何界定以及中央与地方、地方与地方之间是否应该存在地区化差异是环境保护立法备案审查标准央地是否要求统一的关键问题。目前，我国的备案审查制度主要的审查标准有合宪性审查、合法性审查和适当性审查。合宪性审查的标准即为宪法，但是就合法性审查而言，《立法法》中规定省、自治区人大常委会对设区的市地方性法规进行合法性审查的唯一标准就是“不抵触原则”，违背该原则有且仅有三种情况：一是立法主体超越其立法权限的;二是下位法规定违反上位法的;三是违反法定程序的，在环境保护地方立法质量不高的情况下，最主要的原因是立法的重复与抄袭，以“不抵触”原则为基本要求，无法体现环境保护地方立法的特殊性，也无法避免立法质量的进一步下降。除此之外，尤其是环境因素差异较大的地域中，适当性审查的标准如何确定，能否形成统一的适当性审查监督方式都是在环境保护地方立法备案审查标准划分中必须考量的因素。正是由于以上不统一的难以协调，当前我国地方立法的备案审查结果是否该得到执行以及如何执行的问题缺少了前提条件的铺垫，立法过失的判断也缺少了绝对的标准。
（二）审查结果追责法律制度的空白。备案审查机制在地方环保立法的适用中，对于违背“不抵触”原则或者不符合适当性标准的规范性文件，其制定主体在法律上必须承担相应的责任，但在这方面无论是《立法法》还是《监督法》都没有做出相应的规定，仅在部分地方的规章中对于规范性文件不报备的情况作出相关轻微处罚规定，在审查制度上，从中央到地方，针对环境保护的立法或者地方立法在审查中应当被追责的责任主体都没有在法律责任的负担上起到正面的警示作用，地方人大常委会规范性文件备案审查制度中的法律责任的规定是空白的，审而不实、审而不纠的现象在追责机制的缺位下无法从根本上解决环境保护地方立法过程中的渎职问题。
目前正是由于该方面立法的空白，地方立法主体即使在环境保护地方立法过程中存在过失也不必承担相关的法律责任，备案审查制度的监督实际效果在法律责任追究效果极差的条件下，无法对地方环保立法规范性文件的质量进行实质性的要求与提升。因此，探索建立环境保护地方立法质量问责机制来填补备案审查制度中追责措施的法律空白是十分必要的。
三、建立立法问责机制，完善备案审查制度
“一个人一旦被授予权力，那么他将面临各种诱惑去诱使其滥用权力，最终可能会破坏正义。”法律责任的追究是法律能够实施的有效保障，法律的实践不仅需要制度的不断完善，也需要问责机制的配套建立。当前对于所面临的环境保护地方立法权下移所产生的立法质量不高的困境，地方环保立法质量问责机制的配套建立就显得尤为迫切，以我国地方环境保护立法的问责主体分类，应当从立法机关问责、行政机关问责和司法机关问责三个方面讨论，以求初步形成相对完善的环境保护地方立法质量问责机制。
（一）立法机关问责。立法机关对于环境保护地方立法的立法过失问责方式主要建立在备案审查制度的完善过程中，为了使地方人大及其常委会能更好地实施其在追责过程中的职责。首先，必须在地方人大常委的组成上作出突破和创新，建立专门的地方环境保护立法质量问责委员会，与环境与资源保护委员会协同管理，使地方立法机关的问责权力行使有章可循、有法可依;其次，配套建立与地方人大问责机制联动的多部门沟通平台，将地方人大与地方政府和相关环保组织信息共享途径拓宽，互相提醒与沟通，以便及时发现环境保护地方立法的质量问题。 （二）行政机关问责。关于环境保护地方立法的行政机关问责机制，可以当前我国重大行政决策终身问责制度为模板，其问责主体主要是上级行政机关和监察机关，由于《中华人民共和国监察法》在2018年的实施，该问责方式在目前的行政机关问责中有良好的制度框架，并且在《中华人民共和国环境保护法》第六十七条规定：“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。依法应当给予行政处罚，而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。”在此基础上，将环境保护地方立法质量问题跨区域协调问责方式和终身追责的时间限定相结合，增强对于地方环保立法过失的行政机关内部处罚强度，以减少问题地方环保立法的出现。
（三）司法机关问责。司法机关对于环境保护地方立法过失的问责只能建立在环境犯罪基础上，首先明确将个人利用地方立法的漏洞实施环境违法犯罪的行为突破用人单位的保护，将以行政机关内部的不作为为掩盖的谋求个人利益的环境刑事犯罪单独作为定罪依据，避免环境保护地方立法产生官商勾结现象。其实在1936年法国最高行政法院的判例中，就体现了当时对于立法过失的国家赔偿痕迹，即对于国家经济措施立法造成经济损害立法机构必须承担赔偿责任的案例，这是在公共负担原则的基础上形成的一种审判观点，但是由于我国的立法过失追责机制在经济、政治、文化背景的不同下，只能借鉴经验不可盲目引用，所以建立完善符合中国国情的地方立法質量问责机制是当前法治化进程的重要一步。
综上，将环境保护地方立法的立法质量问责机制构建完善，不仅有利于将备案审查制度体系化，更有利于通过追责制度的威慑作用进一步提升环保保护地方立法的质量，以达到生态环境整体保护效果。
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