设区市的地方立法冲突与协作研究
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摘 要：伴随杭州大湾区城市群发展战略的提出，区域立法已成为推进杭州大湾区协调发展亟待解决的重大理论和实践难题。绍兴地区作为杭州大湾区建设的重要战场，绍兴下设区，区市之间的地方性法规和规章存在冲突，这也直接制约了绍兴地区的经济发展。地方立法与区域一体化发展不协调严重影响了杭州大湾区域规则一体化的法治进程，也成了阻碍大湾区域经济一体化实现的制度性障碍。要解决这些问题，需要加强区域地方立法沟通，避免法规冲突，对现有的地方性法规资源进行有效整合。
关键词：区域立法;冲突;协作;高质量一体化
一、 设区市的地方立法冲突之现状
改革开放40周年以来，统筹推进大湾区大花园大通道大都市区建设是浙江省第十四次党代会和省十三届人大一次会议作出的重大决策和战略部署。设区的市地方立法冲突主要存在重复立法、越权立法、地区封锁、立法标准不统一、地方立法与区域一体化发展不协调等诸多问题。
根据《立法法》的规定：设区市的立法权限仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项，但等字作为一个兜底条款，立法权限是否能超出条款中写的三项条款，目前还未做出明确的规定。地方立法在立法的过程中超出上述的三项条款设立的法规条例是否能适用。区与市在立法条例区域内法规政策标准不统一，例如绍兴制订的《绍兴市文明行为促进条例》出台了广场舞、露天演唱噪音扰民等规定，但其他区县并未对此规定，实行的过程中易发生冲突;法制环境欠完善;区域内统一市场形成有较大难度，区域发展的内部关联度偏低，影响了地方法规资源的合理配置。部门本位主义和地方保护主义加大了执法成本。
地方拥有立法权，制定的条例在不同区域会产生冲突，适用的标准不一致化会导致地方政策不一致性，区域的经济发展会受到阻碍，经济一体化也会受到阻碍，杭州湾的重要战略地位也将受到影响，尤其在“一带一路”国家战略的背景下，宁波、杭州、绍兴都是重要的参与城市，这直接会影响到浙江省的发展。区域法制一体化会直接成为制约杭州湾大湾区发展的关键因素，因此加强地方立法协作显得尤为重要。
二、 强化设区市的地方立法协作的意义
2015年修改的《中华人民共和国立法法》赋予所有设区的地方立法权，使拥有地方立法权的市由原先国务院批准的较大市、省会市、经济特区所在地的市由49个扩大到全部全部284个设区的市。①设区的市立法权源于《立法法》，设区的市拥有立法权限之后如何强化区域高质量一体化发展这一选题成为热点研究课题。
加强设区的市立法协作，对于推进杭州湾区域发展战略具有重要意义：一、可以防止恶意招商引资，部分地方政府为了政绩，在招商引资方面通过立法设置不一样的优惠政策，影响了区域的整体发展;二、可以通过立法协作方式维护区域内的经济稳定，解决涉及到劳动人事等立法冲突问题，促进区域内经济良好有序发展，营造优质的经商环境;三、可以维护区域内的生态环境保护，解决保护、处罚标准不一致的问题，更好地贯彻落实浙江省八八战略和生态环境保护政策;四、有利于维护国家和地区的法制统一，建设现代化法治强国，加强区域的立法协作。
三、设区市的地方立法协作路径
杭州湾区域涉及的城市均为浙江省内城市，但根据《立法法》的条款，区域内立法主体众多，制定的条例标准不一致，阻碍到区域高质量一体化发展，因此需要探讨如何解决区域内地方立法冲突与加强协作的有效路径。
一、 成立设区市的地方立法协调机制，由地方人大、立法委员会专家等人员组成专门协调立法冲突的机构，用以解决在实践过程中的法律法规冲突问题，通过协调机制确保区域内一体化高质量发展，促进绍兴地区整体发展。国外设立都市联盟制度，将都市联盟圈域内各城市联合起来，通过多层次区域发展协调机制来统一行使跨行政界线的管理和服务职能，以便协调政府间的利益，解决政府之间的公共服务问题。②可见，绍兴和杭州、宁波等地区也可通过建立地方立法协调机制，解决立法标准不一致、行政处罚不一致等问题，营造优质的法治环境，为杭州湾发展奠定法治化基础。
二、 遵循与上位法不抵触、共治共建共享原則。我国的法律明确规定下位法和上位法不得抵触，地方立法制定的法律不得与法律效力更高的法律发生冲突。对于杭州湾区域一体化发展，周边城市在发展凸显的问题需要共同治理以期求一个更好的解决结果。城市化发展需要人民共享发展成果，城市集群化发展也是要遵循共享原则，共享发展成果，不仅只是追求各自为政的政绩，而是让区域内城市共同发展，共建新时代区域经济。
四、设区市的地方立法建议
杭州湾大湾区大花园大通道大都市区建设是浙江省重大决策和战略部署，充分发挥沿海地区的作用，为推动区域共同发展需要完善设区市的地方法律法规制度。
一、 制定专门由全国人大常委会制定适用的设区市的地方立法冲突解决规则。目前可借鉴国外关于解决州（区）法律冲突解决方法，制定适用设区市的立法冲突解决规则，有助于协调和解决区域法规冲突，建立统一的市场规则，完善区域内的协作解决冲突法律机制。
二、 制定杭州湾一体化发展的单行法。从浙江关于杭州湾大湾区高质量一体化建设写入规划中，目前只是一个政策性文件，并未出台相关的法律法规对其进行支持和保障发展。杭州湾大湾区建设涉及的省份均为浙江省内城市，建议由浙江省人大建议适用于杭州湾大湾区的单行法，针对招商引资、环境保护等众多争议问题采取标准化处理的方式，制定统一的标准，促进地方高质量一体化发展。
三、 地方立法能力的提升。根据近三年的地方立法数据调查，地方各个地方出台了500多个条例，但条例出台的立法周期过长，设区市的地方并未设有法工委等部门，立法经验欠缺，易陷入需求与能力不匹配的困境。因此地方立法的能力有待进一步提升，从而更好地为地方服务，促进杭州湾大湾区的建设与发展。
四、 结语
地方立法在招商引资、环境保护、人事劳动等方面产生冲突，这势必会影响地方发展，直接会限制杭州湾大湾区的经济发展，为了更好解决上述的问题，建议可以通过立法协作、制定统一的单行法等方式强化杭州湾大湾区区域一体化建设，为经济一体化的发展奠定良好的基础。
[注释]
①邓佑文：《论设区的市立法权限实践困境之破解 ——一个法律解释方法的视角》，《政治与法律》2019年第10期。
②杨顺湘：《川渝合作方向选择：区域经济一体化及其经济联合体》，《重庆大学学报》2006 年第2期。
[参考文献]
[1]邓佑文：《论设区的市立法权限实践困境之破解 ——一个法律解释方法的视角》，《政治与法律》2019年第10期。
[2]杨顺湘：《川渝合作方向选择：区域经济一体化及其经济联合体》，《重庆大学学报》2006 年第2期。
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[6]黄喆：《论民间规范与地方立法的良性互动》，《南京社会科学》2018年第7期。
[7]任晓春、闫飞飞：《我国中央与地方协同治理的规则及反思》，《江西社会科学》2018 年第 6 期。
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[12]李勃. 休谟问题视角下地方立法公众参与机制研究[J]. 行政科学论坛，2017，（12）：33-38.
（作者单位：浙江工业职业技术学院，浙江 绍兴 310018）
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