地方立法:公开.民主.科学
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作者: 唐明良
30年地方立法的实践,实际上是一个不断追求立法公开、民主、科学的过程。地方性法规草案文本的大量公开、地方立法听证会的频繁举行、专家参与立法实践的广泛探索等等,都是地方立法追求公开化、民主化、科学化过程中的典型标杆。
公开:实现三个转变
在汉语的表达习惯里,“立法”既是一个名词,又是一个动词。因此,只要我们仅仅对“立法”这两个字作名词和动词的双重解读,便可大概管窥所谓“立法公开”的深广内涵:从静态意义(名词)上来说,“立法公开”系指立法草案文本、立法成果的公开;而从动态意义(动词)上来看待,“立法公开”又包括整个立法过程及其中间性成果(信息)的公开。因此,地方立法的公开至少应包括三个转变:
――从偶然性的公开转变到常态化的公开。2008年4月20日,十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定,此后全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见。应该说,这一决定对推动立法公开具有里程碑意义。在此之前,法律草案是否公布,常取决于许多偶然性的因素,比如说领导人的关注程度、草案本身的成熟性等等。在地方立法公开的制度化建设上,各地有着不一致的步骤,山东、辽宁、天津等地人大已在近期相继决定,今后拟出台的法规草案一律公开,但全国其他大部分省市尚未作出类似决定。我们认为,常规化的公开至少有着两方面的意义:其一,只有常态化,公开才能在法律上被确认为立法机关的一项程序义务,若不公开,则将承担相应的不利后果(如在美国,依法需要在《联邦公告》登载草案、说明而没有登载的规范性文件,将因为不符合立法程序要件而不能生效),否则“公开”只是制度外的一种“锦上添花”;其二,只有常态化,关于立法公开的其他各项操作性具体制度设计,如公开的信息范围、公开的方式等才能依次展开。
――从单纯的草案文本公开转变为立法过程中全方位信息的公开。目前,地方人大立法公开的内容基本上仅限于法规草案文本,而对于立法过程中的其他大量信息,比如起草者说明、审议过程中的各种观点、听证会记录、审议报告等则处于“不足为外人道”的状态。事实上,即使是法律专家,如果其面对的仅仅是一个单薄的草案文本,也很难真正把握住密密麻麻的条文背后所隐藏的深刻内涵,更遑论普罗大众了。因此,我们认为,整个立法过程以及立法过程中所形成的文本信息的公开是大势所趋。具体地说,一是要公开立法机关的立法会议,允许公民旁听(这一点许多地方人大已经做到),条件成熟时,还应当通过网络、电视直播等方式,向公众展示审议过程。二是要公开立法过程中的文本信息,除草案文本外,还应当包括起草说明(其内容应涵盖立法背景、立法目的的阐述,重点条款的内涵及其制定理由,起草中的争议及其解决方案甚至典型案件等),听证会记录,其他各种议事记录等。
需要强调的是,在立法日趋专业化的情形下,立法机关仅仅公布立法草案是远远不够的,还必须同时公开立法背景、立法意图等重要信息,并诠释立法所涉及的典型案例、生疏术语等等,如此,民众才能真正理解立法意图并有效参与。
――从单一载体转变为网络社会中的多元化公开。网络社会的到来,使得立法公开的载体有了更多的选择空间。当下,大部分地方人大已在其自己建设的网站及政府门户网站上公开法规草案,并与网民就立法主题进行互动。而广东等地则已开始探索在网易等大型公众门户网站进行立法公开,这是一个值得注意的趋势。一般而言,公众对网易、新浪、搜狐等公众门户网站的关注度远远高于政府和人大网站。在香港,法律法规出台前有关部门除利用公众传媒予以公开外,还将立法内容印刷成小册子到公共场合派发。在我们的地方立法中,特别是较大市的地方立法中(派发地相对集中,可操作性强),也可以借鉴这样的方式。
民主:代议制民主下的公众参与
谈到立法民主,现有的大量研究成果都将目光聚焦于立法听证等一些“时髦”的制度载体上。但如果我们仔细研判现当代立法民主的发展,却不难发现,包括我国在内的世界上大部分国家,当下承载立法民主的主要载体普遍为代议制度,或谓之“间接民主”,即通过民众的代表参与立法实现民主。以此为基础,为弥补代议制之下的“代表性不足”,为立法获取更多的民主因子,又都引入直接民主的一些制度元素,比如说向公众征求意见、座谈会、听证会、立法协商等等。在有些国家甚至还设计了全民投票、全民公决等制度。因此,笔者认为,至少在一个相当长的历史时期内,追求地方立法的民主化,应该从两方面着力:一是完善代议制民主本身的各项制度,改善和加强人大代表的“代表性”;二是完善公开征求意见、座谈会、听证会、立法协商等面向社会公众的民主立法载体。
代议制民主本身各项制度的完善,本质上是整个人民代表大会制度如何更完善的问题。仅就立法表决机制而言,传统的方式是将立法案的整体提交会议表决,并采行简单多数决。这样一种表决机制,总体上是符合民主要求和规律的。然而,这种立法表决机制的缺陷也是显而易见的。当某个法规草案总体上较为成熟,但个别条款各方存异、分歧较大,一旦付诸表决,投票者往往会舍弃自己对争议条款的保留意见,而投赞成票。若对争议条款进行单项表决,其支持率将会很低(这一现象,在国际上已被一些学者在理论上加以论证,并常被表述为“不可能性定理”)。
为应对这样一种尴尬的局面,在地方立法中可以审慎、适度地引入单项表决机制。我国已有这方面的实践。2006年5月26日下午,湖北省十届人大常委会第二十一次会议对法规草案进行表决。主持会议的省人大常委会主任杨永良宣布:“经主任会议决定,在对《湖北省城市市容和环境卫生管理条例(建议表决稿)》表决之前,先对第四十二条第(三)项中的有关占道经营违法行为实行‘暂扣物品’的规定,进行单项表决,如果法定多数赞成这一规定,则该项规定写入法规,否则将该规定删除。”表决结果:赞成24票,反对25票,弃权7票,赞成票未获得常委会全体组成人员65人的过半数,“暂扣物品”的规定从该条例(建议表决稿)中删除。会议紧接着对该条例(建议表决稿)进行表决,并以高票通过。
单项表决显然不能适用于所有的法规表决程序,但无疑为我们提供了一种新的方法,若能审慎合理地加以利用,当能促进更精细、更严谨的“立法民主化”。
而面向社会公众的民主立法载体,主要包括立法调研、公开征求意见、座谈会、听证会、专家论证、立法协商等等。因此,我们首先需要明确,在促进地方立法公众参与的过程中,立法听证会不是唯一甚至不是主要的制度载体。有人曾经做过一个简单而形象的类比:从收集信息的总量看,立法听证显然不如将法规草案向社会公开征集意见;从意见理性程度来看,立法听证则又往往弱于专家论证会。此外,从成本的角度来看,立法听证会又是比较“昂贵”的。所以,不能绝对化地看待立法听证的功能,而应选择涉及公民重大权利义务、各方分歧较大的立法事项适度采用听证会这一形式。
与理论界对立法听证寄予厚望所不同的是,现实中有相当一部分立法听证会却遭遇冷落。这其中自然有多方面的原因,比如传统文化的影响,或者听证会主题不为公众所关心等等,但其中一个不容忽视的原因是听证规则本身的设计不周,导致“听了白听”。其实,在世界上许多国家和地区,都在讨论同一个问题,那就是听证会的组织者是否要在听证会之后对每一位参加听证的代表给出一个回复,以阐明其对听证代表所表达观点的采纳情况或者解释。在笔者看来,不管这种回复程序设置与否,以及怎样设计,其中的关键乃在于对参与者的尊重和听证会效力本身的认可,而不是出于某种“作秀”需要。
科学: 适度超脱与合乎规律
立法的公开和民主除了保障人民民主和立法正当性的价值外,其功能还在于推进立法的科学化。但公开和民主并非推动立法科学化的全部路径。在公开和民主的基础上,助推立法科学化的其他体制机制建设也非常必要。
一是法规文本起草者的适度超脱。前些年有一个模糊的统计数据,说我国90%以上的地方性法规草案,都是由政府部门起草。这些年可能有一些变化,但基本的格局和态势仍然如此。 “国家立法部门化,部门立法利益化,部门利益合法化”,这种格局招致广泛的批评。
由与拟出台的法规有利害关系的部门提供法规草案,立场决定了其会较多地考虑管理方便和获取利益,从而在草案中塞进本部门的“私货”。这种“私货”的典型表现形态是增设“机构”和“监管性”条款、“处罚性”条款。随着立法审议机制的加强和整个法治环境的改善,这些条款往往在立法博弈过程中被删除,但这也意味着部门提供的草案中,会有更隐蔽的“私货”内容。从这个意义上说,保持法规文本起草者的“适度”超脱是非常重要的。
二是立法内容的合规律性。立法内容的合规律性主要包括两个方面的内涵:其一,拟立法的事项有必要通过法律来规范,且具有可规范的成熟性。有些事项只需由道德等其他范畴来规范,或者由法律来规范的条件尚未成熟(如正处于探索阶段的工作),如果基于“政绩”的需要而强行对这些事项进行立法,便有违事物本来的规律。其二,法规条文及其背后所蕴涵的制度规则、原理符合自然关系。卢梭曾经说过,使一个国家的体制真正得以巩固而持久,在于自然关系与法律在每一点上总是协调一致。地方立法中的专家参与,应更强调多学科的论证,以此尽可能消除认识盲区,接近自然关系本身;应更强调立法前的成本效益评估和立法后的绩效评估,以此矫正法规内容中不符合自然关系的成分。从这一点出发,目前地方立法实践中的一些做法值得商榷,如盲目超前的所谓制度创新,拿来主义的条文设计等等。
总之,探讨立法公开、民主、科学,不是为立法提出新设的目标,而是从学理层面思考如何使地方立法的民主化、科学化更具“质感”和“厚度”。从某种意义上来说,民主化、科学化这个目标本身并没有绝对理想的彼岸,它们将随着历史的发展而不断向前行进。
地方立法创新
●网上立法听证
2005年11月10日下午,重庆市政府法制办在新华网(重庆频道)举行全国首个网上立法听证会。听证会就当前行政执法过程中应如何保护违法行为人及相关人员应有的合法权益、防止行政许可和行政处罚的随意性需要建立哪些制度等十大问题进行了两个小时的听证。
利用现代网络技术举行立法听证会,克服了一般会议听证的很多限制,在空间和范围上大大扩展了立法听证的范围和领域,而且成本也低,堪称是立法听证形式上的一个创新。
●立法后评估制度
立法后评估,是指评估主体依照法定权限和程序,通过若干方法,对颁布实施一定时期后的法律或法规的协调性、可操作性和有效性等,进行分析评价的一种活动。立法后评估是立法工作的继续和延伸,是提高立法质量的重要环节。
目前北京、上海、浙江等省市人大常委会推行立法后评估制度的基本做法是:第一,由常委会工作机构具体负责实施;第二,对法规整体或者部分规定作出评价;第三,评价的依据主要是通过实践调查的结果;第四,评价的标准主要集中在合法性、可操作性和针对性等。
●区域立法协作模式
2006年7月,东北辽宁、吉林、黑龙江三省签订了政府立法协作框架协议。根据这一协议,东北三省的政府将打破地区封锁,进行立法协作,通过整合三省立法力量,实现资源共享,降低立法成本,提高立法的效率和质量。
不少专家表示,立法协作模式对我国区域法制协调发展具有重要的作用。
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