地方档案立法如何体现地方特色
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作者: 张立君
在依法治国的新时期，档案事业要发展，必须实行依法治档。可以这样说，立法工作在档案事业中已变得越来越重要。作为地方档案立法工作者要做好档案立法，必须抓住地方立法的本质特征。这种本质特征就是体现出档案工作的地方特色。没有地方特色，地方档案立法就失去了其存在的必要性，也就会失去生命力。
要保证地方档案立法具有地方特色，就必须弄清什么是档案立法的地方特色。通过几年的档案立法工作实践，笔者认为，档案立法的地方特色应当包括以下几个方面的内容：首先，这个地方特色就是要使国家档案法律、行政法规及国家档案行政管理部门及其他国家部门制定并发布实施的档案规章在本行政区域内得到有效贯彻实施。由于我们目前的国情，各地档案事业发展不太平衡，国家档案法律法规规定的内容很难涵盖各地实际情况，有的问题只能作原则性规定。在这种情况下，地方档案立法就可以根据本地档案工作的实际情况，对国家档案法律法规做进一步的具体规定，对档案法律法规的某些条款进行细化和延伸，使国家档案法律法规能够在本地得到有效地贯彻实施。其次，解决国家档案法律法规没有规定的问题。国家档案立法和地方档案立法的调整范围不尽相同。有的问题由国家通过立法来解决，有的问题由地方立法解决，有的问题由国家和地方共同解决。但由于种种原因，如经验的局限、时机不成熟、各地情况不平衡等，本应由国家档案立法解决或应由国家和地方档案立法共同解决的问题，国家档案立法没有及时做出规定。在这种情况下，地方可以根据本地档案工作的实际情况，在不违背国家法制统一的原则下，就某些急于解决的问题先行立法，为国家档案立法积累经验。最后，解决本地档案工作的实际问题。就是针对档案工作的地方特色，以立法的形式进行规范，使这种有地方特色的档案工作在档案事业的大环境下，得以健康有序地发展。这是体现档案立法地方特色的主要所在。也可以说，解决档案工作的地方实际问题就是体现档案立法的地方特色。
要使地方档案立法真正体现地方特色，能够解决地方档案工作中的实际问题。我认为，应当做好以下几个方面的工作：
一、地方立法部门要全面了解和掌握本地档案工作发展情况、特点、存在的问题和薄弱环节，要清楚哪些方面需要立法及立法的轻、重、缓、急。一是由省级档案管理部门的立法机构在每年年底前组织一次档案立法调查，征求档案部门的意见，搞好档案立法预测，并提供立法计划。在归纳总结各方意见的基础上，为下年度档案立法计划理清思路。然后根据汇总的情况，召开档案立法座谈会，反复论证，提炼、拟订出下年度档案立法计划。二是档案立法工作者要深入到档案工作的基层，进行广泛深入地调查研究。了解国家档案法律法规在档案工作一线贯彻实施的情况，即哪些档案法律法规或者哪些条款得到了有效的执行；哪些规定得比较原则，具体操作有难度，需要地方档案立法进行细化或延伸；哪些方面的档案工作没有档案法律法规规定，需要地方进行档案立法及如何进行档案立法。三是要进一步拓宽档案立法征求意见的渠道。目前，我们档案立法征求意见的渠道主要局限在档案系统内部，这难免会存在一定的片面性和认识的局限性。要拓宽渠道，就要把征求意见的对象拓宽到机关、企业、事业等单位在档案工作一线的档案工作人员。他们长期从事档案工作，实践经验丰富，对档案工作的情况非常了解，能够提出切实可行的意见。只有在广泛调查研究的基础上进行的档案立法才能全面真实地体现地方档案工作的实际情况，才具有地方特色，才能得到社会广泛的认可。
二、地方档案立法工作者既要善于把握地方档案工作的全局，更要着重抓住地方档案工作的特殊问题。每个地方的档案工作都有其总体战略、整体安排。地方档案立法首先要反映这种总体战略和整体安排，然后要与地方档案工作的实际情况相结合，注重解决地方档案工作的特殊问题。地方档案立法在解决地方档案工作特殊问题时，一定要在本地档案工作的总体战略的框架内，不能违背或与之冲突。如山东是一个海洋大省，海上山东发展很快，如果通过地方档案立法规范海洋渔业档案，为海上山东发展服务，就是解决档案工作的地方特殊问题。再如山东是农业大省，规范农业农村档案就非常必要，山东为此专门出台了《山东省村级档案管理办法》，收到了较好的效果。目前，山东农村建档率已超过９０％。这种既能反映档案工作的全局，又能解决档案工作特殊问题的地方档案立法活动，就很好地体现了档案立法的地方特色。
三、地方档案立法工作者要勤于调查，善于研究，正确处理国家和地方的关系。地方档案立法工作者不仅要熟悉和掌握本地档案立法的实际情况，还要调查了解国家档案立法和外地档案立法的情况。这样才能了解全局，正确处理好本地档案立法与国家档案立法的关系，显示出地方档案立法的特色。这就要求必须认真学习领会国家档案法律法规的立法原则和精神，了解国家档案立法的进展情况，即要了解国家目前或将要进行哪些档案立法的起草或制定、修改或废止。若不了解国家档案立法的进展情况，那么很可能会出现就某一个项目，国家与地方同时立法，这样地方搞出来的档案法规或规章很可能与国家搞出来的法律法规相类似，没有什么特色可言。甚至可能与国家法律法规冲突、抵触，违背了国家法律法规的原则和精神，面临一出台就被废止或无效的可能。处理好与国家档案立法的关系，就可以避免不必要的重复，或者不必要的冲突和抵触，地方档案立法就可以有针对性地对国家档案法律法规进行细化和延伸，对国家法律法规中没有规定的，进行补充立法，对国家没有立法的档案工作的某些方面，进行单独立法，从而体现出地方档案立法的特色来。同时，要加强与外省、市档案部门的联系和交流。地方档案立法，尽管各地情况不同，但也有许多共性。本地完全可以学习、借鉴外地档案立法的一些良好经验和先进做法，在大胆借鉴、吸收的基础上，结合本地档案工作的特点，体现出自己的立法特色。如山东省为修改《山东省档案条例》，就专门到外省进行了立法考察，学习了许多好经验，并大胆进行了借鉴。如果有条件的话，还可以吸收、引进档案工作水平先进国家的档案立法成果，以进一步加快本地档案立法速度，提高立法水平，充分体现出自己的立法特色。
四、地方立法的每个环节都要以体现地方特色为原则，严格把关，使档案法规规章真正体现地方特色。一是在拟定地方档案立法计划或规划时，就要进行广泛的调查研究、论证，保证列入计划或规划的项目有地方特色，对那些可能简单重复国家档案法律法规而毫无地方特色的项目坚决不能列入计划或规划。二是起草部门和人员在起草前，要深入工作实际，对立法的必要性、可行性，所调整的档案工作社会关系的历史和现实情况，全方位、多层次、多角度地进行调查研究和论证，弄清要解决的问题，然后进行起草。在起草过程中遇到问题，也要随时进行调查研究，把问题及时消化掉。三是地方政府立法机构在审查、组织协调档案法规规章草案时，也要广泛征求本地档案系统、有关的政府工作部门、基层档案工作者、行政管理相对人及有关专家的意见，对草案内容是否符合当地档案工作的实际情况，是否有地方特色，各个条款是否具体可行等重点进行调查研究和讨论。只有在草案符合这些特点后，才能提交政府党务会议、人大常委会进行审议。四是政府常务会议和人大常委会在审议档案法规规章草案时，也要严格把关，对那些基本照抄、照搬国家档案法律法规的草案要坚决否决或不予审议；对那些部分照抄、照搬国家档案法律法规的草案，可在分析情况后区别对待，对确有必要适当重复的，可保留，对不必要重复的，要坚决去掉。只要在档案立法的各个环节把好关，就能够使地方档案立法体现出地方特色。
地方档案立法在坚持地方特色原则的同时，尤其要注意以下几点：１、在体现地方档案立法特色的同时，要坚持国家法制统一的原则，不能与国家法律法规冲突、抵触，不能违背国家法制的基本原则和精神，更不能越权立法。２、要防止地方保护和部门保护。在坚持档案工作从实际出发的原则下，既要服从全国档案工作的大局，也要服从于本地各项社会事业的总体安排，要把三者有机地结合起来，而不能仅从本地或本部门利益的角度进行档案立法。３、避免不必要地重复国家档案法律法规。地方档案立法贵在体现地方特色，着重解决地方档案工作的实际问题或特殊问题，不一定如国家法律法规那样系统、全面，非为保持档案法规规章的通篇协调、连接，一般不要重复上位档案法律法规的规定。地方档案工作中存在什么问题，需要解决什么问题，就进行哪些方面的立法。除了综合性的地方档案法规外，要避免大而全式的立法。只有这样，才能使档案立法工作切实具有地方特色，始终保持其旺盛的生命力。
（作者单位：山东省档案局 ２５０００１）
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