公众参与地方立法的几个问题
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作者: 刘晓东
民主立法、公众参与是我国立法制度的一项重大原则。立法法颁布实施十多年来，辽宁省人大常委会在公众参与地方立法方面进行了积极的探索，取得了喜人的成果。 一、加大地方立法信息公开的力度 地方立法信息公开，是公众参与地方立法的前提，没有地方立法的公开，就谈不上公众对地方立法的参与。近几年，地方立法信息公开的程度越来越高，但仍要进一步加大地方立法公开的力度。 1.要全面及时地公开地方立法信息。地方立法涉及诸多方面，例如，立法规划和立法计划的制订，法规草案的起草、征求意见、审议和通过，召开各种立法座谈会、论证会和听证会等等。除了法律、法规另有规定之外，地方立法信息都应当向社会公开，使公众对地方立法有一个全面的了解。公开地方立法信息还应当及时，特别是需要公众反馈意见的信息，更要讲究时效。现在，不少地方公布的地方立法信息不全，一些该公布的信息不公布，有的公布不及时，新闻变旧闻。这种状况应当尽快改变。 2.地方立法信息公开要连续完整。在地方立法信息中，重要的是有关征求法规草案意见的信息。这类信息的公开，要连续完整。所谓连续，就是法规草案一般都要经过二审、三审，个别的可能还要经过更多次的审议。法规草案信息不能只公开一次，而应当每次审议都要公开，要有连续性。所谓完整，就是公开的信息，不能仅为法规草案，还应有其他相关的文件一并公开，如法规草案说明、审议意见、审议结果报告乃至立法依据等。连续完整地公开法规草案信息，使公众对法规草案有一个整体把握，提出意见建议的针对性会更强。 3.采用多种方式公布地方立法信息。媒体受众广，是地方立法信息公开方式的首选。报纸、电视、广播等传统媒体影响力仍然很大，重要的地方立法信息，都要利用传统媒体公开。以网络为支持的新媒体具有即时传播、双向互动、任意转载、海量收播的特点，地方立法信息公开也要重视开发利用新媒体。除媒体方式外，根据需要，地方立法机关还可以设立公告栏、公共查阅室、资料索取点等，作为地方立法信息公开的补充方式。 二、完善公众参与地方立法的形式 公众参与地方立法有多种形式，经常采用的有：公布法规草案征求意见，召开立法座谈会、论证会、听证会等。总的来说，这些形式是行之有效的，但都有需要完善之处。 1.完善公布法规草案征求意见。公布法规草案征求意见，已是公众参与地方立法普遍采取的形式。目前主要问题是，有些法规草案公布后，社会反响小，没有引起公众的关注，提出的意见建议很少。其原因除了有的法规草案与公众关系的紧密度不够外，主要是立法机关的做法过于简单，仅进行公布，缺少必要的引导和互动，难以调动公众参与的热情。法规草案公布后，不能只靠公众自发参与，立法机关必须加强引导和互动，使公众的参与由自发变为自觉。只有这样，公布法规草案征求意见，才能取得预期的效果。加强引导和互动需要媒体的配合，立法机关和媒体可以共同作出安排。 2.完善立法听证会。立法听证会因其表达意见更直接，成为一种广受欢迎的公众参与地方立法的形式。但有一些立法听证会，由于陈述人缺乏代表性，缺少对抗性辩论，对提出的意见建议缺少必要的回应，因而被认为是“作秀”、“走形式”。当然，也不排除个别立法听证会有“作秀”、“走形式”之嫌，但造成这种情况的主要原因，是没有建立起完善的听证制度。立法听证会同其他公众参与形式比较，最大的区别在于它的程序性。立法听证制度的完善，从某种意义上说，就是听证程序的完善。要通过完善听证程序保证陈述人的公正遴选、不同意见的抗辩和对听证意见的回应，提高立法听证会的公信力。 3.完善立法论证。立法论证指的是，在立法过程中，立法机关组织有关专家对遇到的专业性、技术性较强的问题进行论述和证明。立法论证的目的，是为立法机关作出准确、科学的立法决策提供参考和依据。但从实际情况看，一些地方进行的立法论证并没有起到这样的作用。立法机关对立法论证必须精心组织，选择参加论证的专家必须对论证的问题有深入研究，要为专家提供尽可能详细的材料和情况，保证专家发表自己的论证观点。同时，立法机关要做到不先入为主，真正以论证意见为参考和依据，审慎地作出立法判断和决策。 三、扩大公众参与地方立法的范围 当前，公众参与地方立法主要是在法规草案审议阶段。法规草案审议是地方立法的中心环节，必须将这一阶段的公众参与搞好。同时，也要扩大公众参与地方立法的范围，搞好地方立法其他阶段的公众参与。 1.法规立项阶段公众参与。对于法规的立项，公众通过地方立法规划和立法计划公开征求意见，有所参与。但立法规划常委会每届五年才制订一次，立法计划也只一年一次。公众以此来参与法规立项，显然是不够的。现在需要建立一个经常性的公众参与法规立项的机制。可以参照立法法规定的，社会团体、企业事业单位以及公民向立法机关提出法规审查建议的做法，赋予公众提出法规立项的建议权。立法机关要有专门机构和人员负责对公众提出的法规立项建议进行处理和反馈。对于应当制定法规的，由立法机关组织安排起草，依法列入常委会的立法议程。 2.法规草案起草阶段参与。法规草案起草是法规制定的基础阶段。这一阶段广纳公众意见，对于立法反映民意，较之在法规草案审议阶段有事半功倍的效果。现在一些地方的立法机关委托法规草案起草，固然是公众参与法规草案起草的一个方式，但这只能是极少数人的参与。要解决大多数公众参与的问题，必须像审议法规草案阶段一样，通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取公众的意见和建议。可以考虑，将法规草案起草阶段公众参与情况，作为法规立项与否的一个考量。对于在法规草案起草阶段没有认真听取公众意见和建议的法规项目不予立项。 3.立法后评估阶段公众参与。立法后评估是指法规实施一段时间以后，对法规实施绩效进行分析评价，对法规规定的可行性及存在的缺陷提出修改完善的活动，目的是检验和提高立法质量。据此，立法后评估已纳入立法工作的范畴。目前，各地立法后评估基本是由立法机关主持，个别也有由其他专门机构进行的。在这种情况下，公众参与立法后评估就更为重要。公众是法规实施的最深切感受者，缺少公众对法规实施的评价，难以保证立法后评估的客观性。需要指出的是，现在有的地方立法机关注意了公众参与立法后评估，但将对象主要集中在人大代表、政协委员和律师，面有些窄，还需要多听取社会其他阶层的意见。 四、重视特殊意义群体对地方立法的参与 公众参与地方立法必须具有广泛性和代表性，只有这样才能更好地反映广大群众的意见和要求。但同时，也要注意重视有特殊意义的群体对地方立法的参与，使地方立法更有针对性。 1.重视管理相对人的参与。地方性法规中，大部分法规属于行政管理方面的。行政管理所指向的公民、法人和社会组织为管理相对人。这类法规有关行政管理的规定，直接关系管理相对人的权益。因此在立法时，必须重视管理相对人的参与。要将管理相对人作为行政管理方面立法征求意见的重点。特别要在管理相对人的权利和义务设置上，充分听取他们的意见，以求在立法中公平、公正地设置管理相对人的权利和义务。避免出现行政管理立法只强调管理相对人履行义务，忽视其应有的权利；强调行政机关的管理权限，忽视其应负的责任。 2.重视弱势群体的参与。所谓弱势群体是指生活在社会底层，经济政治处于弱势地位的群体，包括失业人员、下岗职工、农民工以及残疾人和孤寡老人等。弱势群体在社会所处的地位，决定了其缺少话语权和表达诉求的渠道。因此，在地方立法中，对弱势群体的参与，应当给予特别的重视。要加强引导，创造条件，确保弱势群体的话语权，畅通弱势群体表达诉求的渠道。对涉及弱势群体权益的地方立法，立法机关应当主动地、直接地听取弱势群体的意见。要在地方立法中体现对弱势群体权益的特殊保护，以实现社会的公平正义。 3.重视社会团体的参与。社会团体是指公民自愿组成，为实现共同意愿，按照其章程开展活动的社会组织，既包括工会、共青团、妇联这类带有官方性的人民团体，也包括各种类型的民间组织。与公民个人比较，社会团体参与地方立法的作用更大。公民个人的要求是分散的，社会团体可以将分散的个人意志集中起来，向地方立法机关反映，可形成比个人参与大得多的影响力。而且，社会团体还可以将公众参与地方立法纳入有序的轨道。因此，要重视社会团体参与地方立法，发挥社会团体参与地方立法的积极作用，使社会团体参与成为公众参与地方立法的重要渠道。 五、建立健全公众参与地方立法的制度 公众参与地方立法存在的问题，根本原因是缺乏制度保障。因此，当务之急是抓紧建立健全公众参与地方立法制度。应当从三个方面入手。 1.通过地方性法规作出规定。应当在关于地方立法的法规中增加有关公众参与地方立法的内容。从实践看，各地关于地方立法方面的法规，基本是2000年立法法颁布实施后不久制定的，基于当时的认识，对于公众参与地方立法普遍没有作出明确规定。因此应考虑修改这方面的法规，对公众参与地方立法作出明确的规定。应当制定有关公众参与地方立法的专项法规，如公众参与地方立法办法，对公众参与地方立法相关问题作出全面的规定。还可以根据情况，对公众参与地方立法有关问题作出单项规定，如地方立法信息公开条例、地方立法听证规则等。通过地方性法规对公众参与地方立法作出规定，这是公众参与地方立法的根本性制度保障，将使这项工作有法可依，依法监督。 2.主任会议作出决定。地方组织法规定，常委会主任会议有处理常委会重要日常工作的职责。通过规范性文件，对常委会工作作出制度性规定，是否也属于这一职责范围存在争议。但从实际情况看，在不少地方采用此种做法已成通例。公众参与地方立法的工作，主要是由常委会组织的，而且大量是程序性的。因此，将公众参与地方立法制度的有些内容，作为常委会的工作制度，在制定法规不成熟或者尚不需要制定法规的情况下，由常委会主任会议作出决定，通过规范性文件，也是可行的做法，对公众参与地方立法也可以起到保障作用。 3.立法工作部门细化操作规程。公众参与地方立法是一项非常细致的工作。有了相关的法规和规范性文件，要真正落到实处，立法工作部门还应当对一些规定进一步细化，形成具体的操作规程。譬如，对公众参与地方立法意见建议的处理，就应当对收集、整理、分析、采纳、反馈的各个环节如何具体操作，作出更为细致的规定。立法工作部门这种细化的操作规程，也应当是公众参与地方立法制度的重要组成部分。 （作者系辽宁省人大法制委员会副主任委员）
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