地方立法问题初探

来源:用户上传      作者: 陶 岩

　　[关键词]地方立法;科学民主;律师;能动作用
　　
　　一、围绕地方党委和地方政府的中心工作开展立法工作
　　现阶段我们国家的工作中心就是发展经济,而实现国民经济健康可持续发展,就必须坚持科学发展观为统领。在地方经济发展过程中我们更需要紧跟党委、政府的工作重心,团结一致。具体到地方立法工作中来,要有两点准备,一是必须具备服务中心工作的思想准备;二是必须具备服务中心工作的能力准备。在更好地服务于地方经济科学发展的同时,实现地方立法的自身科学发展。
　　在立法过程中,更要掌握地方党委和地方政府的工作中心,千方百计地为发展经济立好“法”。不能为单纯立法而立法,更绝不能在已经背离社会主义市场经济规律的立法上下工夫,这不但造成立法资源浪费,而且势必阻碍经济的发展。这就要求我们每一名立法参与者具有参政议政的意识,掌握地方经济发展的实际工作要求,为地方立法工作服好务,当好地方立法工作的参谋、顾问。这是对地方立法个体围绕地方党委和政府中心工作开展工作的要求。
　　二、提高地方立法的质量是地方立法工作的重中之重,也是地方立法的生命力
　　第一,调查研究是认识世界和改造世界的重要途径和基本手段,在立法过程中,我们必须充分运用调查研究的方法,科学吸收社会各阶层、各行业的意见,听取各种不同的声音。形成一套完整科学调研方法和机制是点石成金的“点金术”,只有会运用调研的方法才能不偏离正确的方向,否则极容易偏听偏信,在不符合经济发展和公共利益的法和条款上做无用功。调研的方法可以形式多样不断创新,可以召开行业协会会议听取行业代表意见、可以直接到户听取百姓声音、可以听取职能部门的专项汇报了解管理部门的实际问题、可以到法学院校和法律专业机构听取法律专业意见和前沿观点、可以到兄弟城市探索经验、可以广开民意通过新闻媒介公开征求社会公众意见等等。这些调研基础工作我们如果做得好、做得实,我们的立法质量就有了“物质”保障。
　　第二,立法工作人员的专业素质提高是立法工作的一项重要内容,它为立法质量提供的是“智力”保障。只有高素质的立法人才和可进可退的用人机制才能不断满足立法工作的需求。 “内脑”和“外脑”不是简单的“一加一”,而是通过二者的资源整合、相互促进形成最大合力,效果要“一加一大于二”。
　　同时必须加强立法参与人员的立法能力,用集体培训和自我学习的方法提高立法人员的法律素质,定期组织考评,用考评结果激励立法人员,进而不断提高立法质量。
　　第三,对立法本身还要进行科学评估,对“法”的实施效果开展调研,及时发现问题、提出问题并找到解决问题的办法。一是立法计划和规划的可行性有必要进行专家论证,作出可行性评估报告;二是法规草案向社会公布,在公开征求的意见中可以体现出人民群众对法规适时性的判断,我们可以有的放矢的进行修正,甚至删除掉某些反对强烈确实存在问题的条款。三是进行执法检查等活动,对法规实施的效果、执行法规的保障以及出现的新问题开展深入研究,实现立法功能最大化,系统的提高法规的立法质量,实现部门法规内部、部门法规之间、与上位法之间的系统性和整体性,最终保证高质量的地方立法。
　　三、定期清理不适合经济社会发展和改革开放的规章、规范性文件,及时进行修改和废止,建立科学完整的地方立法体系
　　我认为对法规清理非常好的方法就是进行法规、规章编撰,法规编纂虽然本身不属于立法,但是通过对地方立法(地方性法规和地方性政府规章)进行梳理编排,让我们更容易发现不适合社会主义市场经济规律的地方立法,发现那些实际上早已经不再适用的地方立法。法规编撰宜根据时间顺序兼顾法的部门编排,已被上位法或新法直接作废的注明已作废,上位法或新法已作出新规定则应另行记录,达到废止标准或修改条件的统一上报,最后按照立法法的规定,按照法定程序废止或修改该地方法规、规章。
　　所以,法规编撰对立法者来说是一个一举多得百利无一害的好方法,法规编撰为及时有效清理法规、规章奠定了重要基础。
　　法规清理还离不开定期和不定期的、“点对点”的法规、规章审查工作。在执法检查过程中、在预立法过程中很容易发现一些不适合社会发展和改革开放的规章、规范性文件及其中的一些条款,我们有必要对具体规章、规范性文件进行专项“点对点”的审查,对那些与上位法相左、与经济发展和民众诉求相悖的规章、规范性文件按法定程序上报,说明废止和修改的理由和依据。
　　四、目前地方立法工作存在的问题以及原因和对策
　　第一,在律师执业过程中,有时会发现一些规范性文件存在发布部门、发布时间不明确的情况,不容易直接掌握该文件是政府规章还是职能部门的规范性文件,导致适用的范围和时间不明确。
　　这需要我们在制定规章、规范性文件时注意立法技术的完善,在规章首部注意标明发布部门等内容,在规章“附则”部分明确发布时间或生效时间(也可以放在首部)。同时尽量避免政府发文而由职能部门解释的类似规定,这种立法技术不符合立法法的立法精神,在我们近几年的国务院法规中已经基本没有类似规定了。如果地方政府规章执行过程中确有细化必要,可以在政府规章中规定“某某部门可根据本规章制定具体规则”。
　　第二,一些关系民生的问题在法规、规章中有时找不到依据,法规、规章没有规定,致使一些物业公司甚至是管理部门推卸责任,“下水”使用人之间更是互相推诿、等靠,此类型矛盾时有发生。
　　物业收费问题、小区治安问题等物业管理事项也是广大人民群众关心和需要解决的问题,我们有上位法《中华人民共和国物业管理条例》、《物业服务收费管理办法》等,但是物业收费究竟应当是按照业主房屋使用面积还是按照权属面积收取,上位法没有规定。
　　以上我们可以看出,我们的地方立法还需要在上位法没有规定或规定不明确而又有公共需求的事项上多下一些工夫,多搞立法调研、立法听证,对普遍性的矛盾纠纷制订出符合上位法立法精神和地方实际的规则。当然我们也决不能单纯追求“法”大而全,这也是不现实的,法相对于经济基础而言具有滞后性。我们可以通过“法”的修改来适应新的经济形势和解决社会发展过程中的新问题。
　　□(编辑/永安)

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