我国气候变化立法中适应制度的完善
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摘要：适应气候变化、提高自然生态系统和人类社会适应气候变化的能力是人类应对气候变化的必要趋势。首先，引出适应制度应该遵循的两个基本原则，即风险预防原则与最脆弱群体优先原则。其次，通过适应制度在我国的气候变化立法中的现状以及困境分析，阐述我国构建气候变化立法适应制度的必要性，以此完善我国的气候变化立法中的适应制度。
关键词：气候变化 气候变化立法 适应制度
中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）24-0044-02
在应对气候变化的大背景下，《联合国气候变化框架公约》明确指出，减缓和适应气候变化是应对气候变化的两种主要途径，减缓气候变化是从源头上减少温室气体排放，但由于温室气体累积排放量具有长期性、不可逆性，因此减缓气候变化有其局限性，适应气候变化、提高适应气候变化的能力是人类应对气候变化的必然趋势。近年来，在各国气候变化立法中，相较于减缓制度，适应制度研究甚为滞后，因此本文聚焦于适应问题，考察我国气候变化立法中适应制度的完善与发展。
一、立法理念及原则的明确
1.适应制度的安全价值——风险预防原则
适应制度的安全价值选择应遵循风险预防原则，从而有效维护气候安全。风险预防原则要求，遇有严重或不可逆损害的威胁时，不应以科学上对于损害结果没有完全的确定性为理由而推迟采取相应措施。气候变化影响对人类及地球生命的安全底线存在普遍威胁，己经发生、预期仍将发生的气候变化损害将会威胁自然生态系统、经济社会系统的稳定性与可持续性。考虑到人類行动对气候和自然生态影响的滞后性、气候灾害的难预期性和偶发性，在未来很长一段时间内，人类社会不得不做好充足的准备去接受更为频繁、规模范围空前的极端气候事件和气候灾害。
2.适应制度的公平价值——最脆弱群体优先原则
应对气候变化适应制度的目的应首要考虑承受气候变化损害最多但又最无力应对的最脆弱群体，这也是实质公平正义的价值诉求。由于不同国家或地区应对气候风险的能力、脆弱性及适应能力情况具有显著差异性，主要是由自然地理因素导致的脆弱性与因经济社会因素导致的脆弱性，如处于沙漠、岛屿、海岸群体，其所面临的适应问题是不同的，因此气候变化的适应制度应根据不同国家、不同地区不同的脆弱群体，有针对性地实施适应措施，使适应制度对象具有特殊性、具体性和地方性特征，实现适应制度的公平价值，遵循最脆弱群体优先原则，有利于增进社会整体福利、使社会利益最优化配置，有利于社会公平秩序的建立。
二、完善我国气候变化立法中的预防控制性制度
1.应对极端天气和气象灾害的预防控制性制度
我国也属于自然灾害频繁发生的国家，因此，完善我国极端天气事件和气候灾害防御立法体系尤为重要。目前，我国有关气象灾害防御相关的立法主要有《气象法》《突发事件应对法》《防洪法》《气象灾害防御条例》《抗旱条例》《自然灾害救助条例》等法律法规;基本上涵盖了气象灾害防御的各个方面，初步构建起我国应对极端气象事件的法律体系。
2.产业结构调整中的预防控制性制度
现行《农业法》仅对气候变化的规划制度与监测预警制度进行了规定，但在实施效果上与法律规定存在很大偏差，如果能够有效落实《农业法》的条文，那么在应对气候变化给农业带来的不利影响方面将会取得显著成果。完善《农业法》的立法目的要从提高适应气候变化能力的角度出发，可以将“提高农业应对气候变化的能力，促进农业可持续发展”确定为《农业法》的立法理念，从而进一步具体化有关农业基础设施建设、农作物生产管理、粮食安全和农业科技教育发展、农业灾害防御等方面的内容。除此之外，要进一步完善法律责任的规定，使法律规范的可执行性提高，从而实现提高气候变化适应能力的立法目的。
3.水资源管理中预防控制性制度
要加强农田水利建设、强化水资源管理、完善水资源立法以提高我国适应气候变化的能力。目前，我国与水资源有关的立法主要有《水法》《水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》《水土保持法》和《中华人民共和国抗旱条例》。
“《水法》的完善首先在国家管理层面，要解决‘九龙治水’的水资源管理体制，明确行政区域管理机构与流域管理机构各自的职责，突破以流域为单元的水资源管理，打破‘九龙治水’的局面，实施全国统一的水资源综合调配和管理。”[1]其次，企业、个人要树立节水意识，在生产、生活中推行节约用水，明确取用水单位和个人无节制浪费水的行为之法律责任。再次，“遵循市场规律，利用市场机制促进水资源的有效配置，如水生态补偿机制以及水权转让机制，以实现水资源的经济补偿，进而实现保护水资源的积极性。”[2]
“《水污染防治法》的完善首先要改变轻政府问责制度重政府权力制度的弊端，突破传统的行政区域管理模式，实现水污染防治的流域管理，谁污染，谁治理，并且应与《水法》的管理模式相衔接，按流域制定水污染防治规划，确定水污染流域总量控制目标，监督、约束政府行为，从而进一步强化政府在水污染防治中的环境法律责任。其次，在地下水的污染防治方面，加强对其监督管理，明确各管理部门的职权分工与责任，本着环境保护与经济发展相协调的理念，将地下水的开发利用与保护改善相结合，将饮用水源地保护的标准具体化，建立水源地生态补偿制度，提高环境污染违法的成本，明确企业造成水污染的具体法律责任。”[3]
4.海岸带保护中的预防控制性制度
目前从我国现有海岸管理相关法律规范来看，海岸管理的法律规范都分散在不同的法律法规中，海岸管理是一种分散的立法模式，很难实现对海岸的统一管理。因此，在气候变化背景下，首先，应制定综合的海岸管理专门立法，明确海岸可持续发展立法目的，应将海岸的生态环境保护、经济资源开发和灾害防御相结合。其次，“应成立海岸管理综合协调机构，实现对海岸事务的综合统筹与协调，不仅要充分发挥各部门的管理积极性，又能够适当地制约其管理权力。”[4]再次，“在海岸区域的工程规划和建设中，应考虑未来海平面上升和海岸灾害增加的风险，完善海洋灾害的预测预报和风险评估立法，以提高适应气候变化的能力。”[5] 5.生态系统保护中的预防控制性制度
生态系统适应性立法的完善主要通过生态环境保护措施、生物多样性保护等来增强生态系统对气候变化的适应能力。生态环境的保护措施主要包括原始天然林保护措施、生态修复措施，如针对海平面上升引起的珊瑚礁、红树林等生态系统破坏而实施的生态修复等。
维护生态系统稳定、保护生物多样性也要通过完善现有《环境保护法》《水土保持法》《森林法》《草原法》等法律法规，加强遗传资源保护和生物安全立法，以提高生态系统适应气候变化的能力。
三、构建支持保障性法律制度
1.设立资金保障制度
设置气候变化基金、保险等，以提高保障能力。由于我国应对气候变化的适应制度分散于各个领域的立法中，缺乏统一规范标准;使各领域在应对气候变化的资金需求以及启动方面面领巨大挑战;因此，建立科学有效的资金保障制度尤为必要。
适应基金应遵循市场规律，利用市场的筹资方式来改善资金来源不充足的问题。除此之外，资金运营组织的运作管理能力、受援助方的参与能力及实施能力，也会对这种转移支付的效果产生很大影响。[6]
设置气候变化保险制度有其必然性，适应保障制度设置的目标是保护易受气候变化损害的地区利益，预防并减少气候变化对人身、财产及自然生态的损害。气候变化的受害者面临重大损害与损害威胁时，等待援助则成为当务之急，气候变化保险制度的设置解决了气候变化受害者的燃眉之急，既解决了损害补偿的时间迫切性需求，也解决了气候变化灾害巨大补偿额的需求，体现了及时性与灵活性。
2.明确气候变化责任制度
气候变化立法以气候安全、气候公平等气候正义为价值选择，并根据此确立量化强制减排义务，因此应建立具有强制性以及可执行性的法律责任，以保障立法目标实现和法律义务与责任的落实。气候变化的责任机制应当由民事责任、刑事责任、行政责任构成，并且必须明确各种责任类型的归责原则、构成要件以及具体责任的内容。
3.强化宣传教育与共同参与制度
政府、企业和社会公众共同参与应对气候变化，是应对气候变化工作顺利进行的主要保障，鼓励公众参与应对气候变化的决策制定，拓宽公众参与渠道，支持应对气候变化工作的舆论监督和社会监督工作，是各项制度可以顺利运转的关键。因此完善气候变化立法的适应制度，应该明确各个主体的责任，不断加强组织机构建设。如应明确规定政府、企事业单位以及民众在应對气候变化方面具体的权利与义务;成立气候变化委员会，促使适应气候变暖行动的具体落实。
四、结语
随着异常气候变化趋势的演变，气候变化相关问题成为环境科学和生态环境制度的重大命题之一，气候变化制度被寄予厚望。面对全球气候变化可能给人类社会以及自然生态系统带来的严重威胁，《联合国气候变化框架公约》明确指出，减缓和适应气候变化是人类社会应对全球气候变化的两个主要路径。适应气候变化诠释了“物竞天择，适者生存”，我们现在主要讨论的不是自然适应的历史，而是如何提高未来的适应气候变化的能力问题。因此“适应”将被纳入有关应对气候变化的战略规划以及法律的制度构建中。
参考文献：
[1]陶蕾.应对气候变化的水资源适应性立法初探[J].法学杂志，2010（6）.
[2]陈红卫.《水法》修订与配套政策的理论探讨[J].水利发展研究，2008（3）.
[3]冷罗生.《水污染防治法》值得深思的几个问题[J].中国人口.资源与环境，2009（3）.
[4]贺蓉.我国海岸带立法若干问题研究[D].北京：中国海洋大学，2009.
[5]饥天宇.我国海洋领域适应气候变化的政策与行动[J].海洋预报，2010（4）.
[6]张乾红.论应对气候变化的适应制度选择：受害者视角[D].武汉：武汉大学，2010.
责任编辑：孙瑶
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