未成年人检察制度的改革与立法完善

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　　[摘要] 从追溯各国少年刑事司法模式出发，本文全面论述了我国未成年人检察制度改革与完善应择取的价值和模式，阐述了当前改革未成年人检察制度应处理好的几个关系。笔者结合本国情况，从程序、实体及制度诸方面提出了立法思考，并对构建具有时代特征、中国特色和未成年人特点的未成年人检察制度进行了本土化设计。最后，对改革现行未成年人检察机构、重新配置人力资源及调整扩充未检职能等问题提出了建议。
　　[关键词] 未成年人；检察制度；立法完善；改革思考
　　[中图分类号] D922.183[文献标识码] A
　　
　　一、改革我国未成年人检察制度的模式选择
　　
　　传统上，世界主要国家的少年司法制度，可以划分为两大模式，即刑事模式和福利模式。但实际上，各国都根据各自国情对本国少年司法制度进行不断的调整，这也决定了一国的少年司法制度都不可能被完整地归结为某个典型的模式，而是典型模式之间协调的产物。近年来，在传统的刑事模式和福利模式两种典型模式之外，一些西方国家开始探索第三条道路，即修复性司法模式，该模式在90 年代以后在世界范围内迅速发展，正在成为很有生命力的第三种典型模式。
　　修复性司法（Restorative justice）模式是近年来新兴的一种模式。现代意义上的修复性司法源于加拿大在少年犯罪案件中引入调解机制的试验，[1]该模式受到了国际社会的广泛关注。联合国于1999年和2000年分别作出了题为《制定和实施刑事司法调解和修复性司法措施》与《关于在刑事事项中采用修复性方案的基本原则》两个决议。[2]修复性司法模式的指导思想认为，少年司法制度应当兼顾社会防卫、加害人补偿被害人以及发展少年负责能力三项功能。少年司法的目的不在于惩罚少年的违法行为，而在修复该行为对被害人、少年及社会造成的创伤。[3]
　　修复性司法模式被我国学者称为刑事和解，其基本内涵是在犯罪发生之后，由调停人（通常是一名社会志愿者）帮助，使被害人与加害人直接商谈，解决刑事纠纷。其目的是为了恢复被加害人所破坏的社会关系，弥补被害人所受到的伤害，以及恢复加害人与被加害者之间的和睦关系，并使加害人改过自新、复归社会。[4]修复性司法模式的出现，代表了少年司法制度发展的另一个趋势，就是减少司法介入，凸现对未成年人利益、被害人利益与社会利益保护的三者并重倾向。
　　福利模式少年司法制度的衰微，根本原因在于该模式造成社会福利和刑事社会控制两个功能都无法很好实现。少年司法机构内在的惩罚特性必然导致福利保护服从于犯罪控制的要求，而过分强调福利又削弱了少年司法机构的司法功能，造成对少年犯罪的鼓励。因此，福利模式不应成为我国的借鉴模式，而严罚主义既不符合公正的司法理念，又不能实现减少少年犯罪的功利目的，亦不足取。
　　从我国现阶段的社会、经济发展水平、状况看，既不能完全沿用刑事模式，也不适合福利模式，修复性司法模式与我国传统的思想、制度有一些暗合之处，但也不能现成照搬。[2]应当根据实际国情，在刑事程序处理未成年人犯罪的模式基础上，制定专门的未成年人刑事法，建立专门的未成年人刑事司法机构，加强刑事诉讼程序中对未成年人实体权利与程序权利的保障，改变目前单一化的少年司法制度。
　　
　　二、我国未成年人检察制度改革必须正确处理的几个关系
　　
　　（一）改革未成年人检察制度与遵循国际少年司法准则
　　上世纪80年代以来，少年立法从国内立法向国际立法发展，联合国制定了一系列有关少年的国际性法律文件，其中专门规定国际少年司法准则的主要包括1985年通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》（以下简称《北京规则》）、1990年通过的《联合国保护被剥夺自由少年规则》、1991年通过的《联合国预防少年犯罪准则》（以下简称《利雅得准则》）等三个联合国文件。
　　这三个联合国文件代表了国际少年司法的趋势和要求，已经成为各国少年司法制度建立和运转的行动指南和发展方向。在改革完善我国未成年人检察制度的过程中，必须遵循这些国际少年司法准则。
　　（二）未成年人的特殊需要与未成年人检察工作专业化
　　未成年人的特殊需要，是建立未成年人检察制度的基础。[5]改革我国未成年人检察制度，必须从未成年人的特殊需要出发，在改革的方向、原则、重点等方面体现其特殊性。未成年人检察制度与成人检察制度有着较大的差别，作为检察制度的组成部分，既要坚持检察制度应遵循的原则，同时它又有着不同于检察制度的发展方向。从未成年人检察制度发展比较好的上海市检察机关来看，未检机构从依附于起诉部门的少年起诉组发展成为独立建制的未检科，工作内容从单纯的起诉业务扩大为集批捕、起诉、综合治理于一体的专业化工作，实行的是集批捕、起诉、犯罪个案预防于一体的办案运行机制。这种“一体化”机构和权力配置模式符合未成年人刑事案件特点， “可避免人力与时间资源的浪费，求得办案的最佳社会效果。” [6]
　　（三）立足检察职能与延伸社会职能
　　未成年人检察工作要把握好立足职能与适当延伸社会职能关系，关键是使检察工作与社会预防未成年人违法犯罪工作相衔接和配套。在目前我国预防未成年人违法犯罪的社会机构尚不健全的情况下，检察机关适当多承担一些社会化工作也是不得已而为之，否则在诉讼阶段所进行的教育感化和挽救努力也将付之东流；同时，在社会机构逐渐建立和健全后，检察机关就应当也有条件从那些社会化工作中解脱出来，发挥自身优势，更多地关注处理未成年人犯罪个案中反映出的问题，加强对案件涉及的未成年犯罪人的帮助和教育。
　　（四）未成年人检察实践与未成年人检察制度的法制化
　　近年来，各地在未成年人检察工作中进行了大量探索，但与未成年人刑事立法相比，则要“冷清”得多。1997年修改后的刑事诉讼法，在特定的条件下没有太多顾及未成年人刑事诉讼程序的特殊性，只有少数条文就未成年人刑事司法作了有别于成年人刑事司法的规定，而未成年人司法实践强烈呼吁刑事立法的及时跟进。当前迫切需要及时将经过实践探索的一些符合未成年人特点的司法经验法律化和制度化，从立法上制定出一整套相对独立的未成年人的程序法和实体法体系。
　　一方面要完善未成年人刑事实体法。在现阶段尚不具备条件制定专门的未成年人刑事实体法的情况下，可以通过刑法修正案的形式增加相应的规定，充分体现未成年人刑事处罚的特殊性。一是将《北京规则》确立的“相称原则”，规定为我国未成年人犯罪的定罪量刑原则，与少年情况和需要以及社会的需要相称。二是创设适合于未成年人的刑罚体系。增加非监禁刑的适用机率，删去罚金和没收财产二项无实际意义的附加刑；明确无期徒刑的严格适用、缩短有期徒刑的最高刑期。三是适当提高未成年人犯罪的定罪标准。适当提高多发未成年人犯罪类型的起刑点，减少司法介入机会。四是完善未成年犯的行刑机制。对于适用监禁刑的未成年人放宽减刑和假释条件，对于适用非监禁刑的未成年人明确专门从事帮教预防的机构组织及其工作职能。
　　另一方面要完善未成年人刑事程序法。目前，修改刑事诉讼法已经列入全国人大的立法计划。建议在修改刑事诉讼法时，单独规定一编“未成年人刑事案件诉讼程序”，将那些比较成熟的少年司法实践经验固定下来。一是要明确规定“充分保障未成年犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利原则”。二是要明确规定“分案处理原则”，即司法机关在刑事诉讼过程中将未成年人案件与成年人案件分开处理。三是要明确规定全面调查原则，即对未成年人特殊性格形成的重要影响的人和事件等详细情况进行全面。四是要确立“迅速简易原则”，即在诉讼进行的每一个阶段，都应当毫不迟延地迅速侦查、起诉和审判；处理程序应当尽可能从简进行。五是要确立“处理不公开原则”，即在办理未成年人犯罪案件的全过程中，不得披露未成年犯罪嫌疑人、被告人的姓名、住所、照片及可能推断出该未成年人的资料等。

　　
　　三、建立健全未成年人检察环节的诉讼制度
　　
　　（一）建立健全讯问未成年人犯罪嫌疑人的制度
　　1．建立适应未成年人特点的讯问制度。我国刑事诉讼法对审查逮捕犯罪嫌疑人时是否讯问犯罪嫌疑人没有规定。考虑到逮捕是我国刑事诉讼中最严厉的强制措施，人民检察院在办理未成年人犯罪案件时，应当讯问未成年犯罪嫌疑人。讯问前应制定详细的讯问提纲，采取最适宜该未成年人的方式进行，讯问用语要准确易懂。讯问在校学生坚持以不耽误学习为原则，应安排在放学或节假日进行讯问；讯问女性未成年犯罪嫌疑人一般应当由女检察人员担任。
　　2．建立合适成年人（Appropriate adult）参与制度。我国《刑事诉讼法》规定，“对于不满十八周岁的未成年人犯罪的案件，在讯问和审判时，可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场”；公安部1998年发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》规定，“讯问未成年的犯罪嫌疑人，应当通知其家长、监护人或者教师到场”。可见，建立合适成年人参与制度是有一定的法律依据和实践基础。该制度源于英国，其基本含义是指，警察在讯问未成年犯罪嫌疑人和有精神障碍犯罪嫌疑人时，必须有适当的成年人（如监护人或者专设的适当成年人）到场。我国香港地区也确立了适当成年人介入制度，被警方拘捕的青少年，若没有父母、监护人或与该名青少年的性别相同的人士在场取得的口供，法庭可以此作为足够理由，不把口供列为证据。我国上海、云南等地试点的“合适成年人参与制度”主要借鉴了英国的司法实践，并根据中国未成年人的违法犯罪特点进行了创新。如上海市部分区检察院在讯问未成年人时，如遇未成年人的法定代理人无法及时到场，或者其法定代理人监护能力不足，即聘请一位合适成年人担任未成年人的“临时家长”，维护其合法诉讼权利。但是，借鉴这一制度应当明确“合适成年人”的范围；在参与教育帮助的过程中，要尊重和保护未成年人的个人隐私；在合适成年人未到场情况下获得的未成年犯罪嫌疑人供述不得作为证据使用。
　　（二）建立健全审查逮捕未成年人的诉讼制度
　　1．明确规定未成年犯罪嫌疑人适用逮捕措施的条件。一是将“不捕为原则，逮捕为例外，可捕可不捕的不捕”作为检察机关审查逮捕工作的基本要求。二是明确无逮捕必要的具体条件。对于未成年初犯、偶犯、过失犯和具有自首、立功等法定从轻、减轻或免除处罚情节的未成年犯罪嫌疑人，该从轻的依法从轻处理。除法律规定的相对不捕的一般条件外，对于罪行较轻，具备有效监护或社会帮教条件，能够保证诉讼正常进行，综合考虑其就学、工作和完成义务教育等情况的未成年犯罪嫌疑人，可以做出不批准逮捕的决定；对于罪行比较严重，但主观恶性不大，有悔罪表现，具备有效监护条件或者社会帮教措施，不具有社会危险性，不会妨害诉讼正常进行，并具有一定情形的未成年犯罪嫌疑人，也可以依法不予批准逮捕。三是正确把握流动人口中未成年犯罪嫌疑人的逮捕条件。对于在当地有固定监护人或其他保证人，且保证人在当地有固定住所或固定经济收入，愿意担保并积极配合对未成年人进行监管的，也可以适用取保候审，一般不要批准逮捕。
　　2．建立符合我国国情的未成年人非羁押措施风险评估制度。《北京规则》规定“对未成年人采用羁押手段等待审判仅应作为万不得已的手段”。目前，对未成年人采用保释措施已成为各国普遍采用的审前羁押替代措施。其中，英国的保释率从上世纪60、70年代的40％已经上升到90年代的80％。我们认为，可以在借鉴国外保释制度的基础上，完善并创设符合我国国情的非羁押强制措施特殊审查程序。如目前上海市检察机关未检部门已开始全面探索试行未成年犯罪嫌疑人非羁押措施可行性评估制度。检察机关在审查公安机关提请批准逮捕的未成年人刑事案件时，通过设置高、中、低三种风险值，综合考察未成年人所犯罪行的社会危害程度及其人身危险性，量化评估非羁押措施的可行性，使非羁押措施决定过程更为科学化、透明化，降低逮捕风险。
　　3．成立专门的不捕帮教支持小组，健全完善社会帮教保障体系。整合教育部门、社区街道、基层社会工作者、家庭等各方的帮教力量，是配合司法机关开展非羁押措施落实的重要环节。检察机关在依法做出不批准逮捕决定时，应主动加强与公安机关的沟通衔接，会同相关部门共同开展考察教育工作，形成不捕取保候审期间的监控体系。如上海市检察院目前正与市综治办、市公安局、市青保办、团市委等协调会签的《关于加强对涉罪未成年人教育考察衔接工作的若干规定》，明确对做出不批准逮捕的涉罪未成年人，由相关部门共同组成帮教小组开展教育考察。
　　4．建立未成年人不服逮捕的申诉机制。我国《刑事诉讼法》规定，对检察机关的批捕决定，司法机关可通过自行发现确有不当而撤销或变更，犯罪嫌疑人等也可申请取保候审。但实践中，未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人等向原批捕的检察机关申请取保候审，获准同意的很少，同时我国法律又未赋予其他权利救济渠道，一定程度上侵害了未成年犯罪嫌疑人的合法权益。因此，有必要建立未成年人不服逮捕的申诉机制。当未成年犯罪嫌疑人不服批准逮捕决定，或者申请取保候审不批准时，犯罪嫌疑人及其近亲属可以向上一级检察机关提出申诉，上级检察机关应当进行审查，决定是否撤销原批准逮捕决定。
　　（三）建立健全审查起诉未成年人刑事案件的诉讼制度
　　1．建立委托进行社会调查的制度。社会调查是少年司法制度的一个重要组成部分。虽然检察院、法院和辩护人都有义务开展社会调查，但检察机关作为法律监督机关的性质决定了由其承担对未成年人刑事案件社会调查工作的组织、委托更加适宜。由于社会调查报告实质上担当了“品格证据”的作用，需要进一步规范社会调查报告的制作，从法律上明确社会调查员的诉讼地位；同时，对重大案件的社会调查，检察机关应当加强指导，适当参与。
　　2．建立分案起诉制度。最高人民检察院《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第23条至第26条要求对拟提起公诉的未成年人与成年人共同犯罪案件，一般应当将未成年人与成年人分别提起公诉，并规定了分案起诉的相关操作办法。我们认为，在修改刑事诉讼法时，规定公安机关对于共同犯罪案件，在移送检察机关审查起诉时，对符合分案起诉条件的分别制作起诉意见书，并将案件材料分卷装订，分别移送检察机关审查起诉，从而在刑事诉讼程序上真正实现分案起诉的完整和统一。
　　3．建立暂缓起诉制度。近年来，北京、云南等地的一些基层检察院进行了暂缓起诉制度的试点，对未成年人涉嫌犯罪或者一些主观恶性不大、罪行比较轻微的初犯、偶犯、过失犯决定暂缓起诉。我们认为，根据现行刑事诉讼法的规定，检察机关对公安机关移送起诉的未成年犯罪嫌疑人只能作出起诉或者不起诉的决定，中间缺少必要的过渡和选择余地，难以满足司法实践中应对复杂情况的需要，也不能满足检察机关在审查起诉环节贯彻宽严相济刑事政策的需要。因此，建议在修改刑事诉讼法时增加规定暂缓起诉制度，明确规定暂缓起诉的适用条件、范围、考察期限，以及暂缓起诉的审查、批准、执行、监督和处理程序。
　　4．建立刑事和解的司法转处模式。借鉴修复性司法模式，对于情节较轻的未成年人犯罪案件可以通过刑事和解，恢复被犯罪所破坏的社会关系。由人民调解委员会等机构对加害人与被害人进行调解，双方达成和解协议的，可以作为作出不起诉决定。对未成年犯罪嫌疑人不起诉决定公开宣布的范围和形式应当有别于成年人，范围和形式上要有所限制，并探索未成年人刑事污点封存制度，未成年犯罪嫌疑人的相对不起诉决定书除了司法机关留存外，给予保密，不进入未成年人的人事档案。

　　（四）建立健全适应未成年人特点的出庭公诉制度
　　1．确立适合未成年人特点的出庭方式。我国修改后的刑事诉讼法确立了抗辩式的庭审方式，但庭审方式的改革没有考虑到未成年人刑事诉讼的特殊性。从国外情况看，即使是采抗辩制的英美法系国家，对于未成年刑事案件，也都在庭审方式上作了调整。目前，比较一致的观点是对未成年人刑事案件采取圆桌审判方式。2005年11月，上海市高级人民法院下发了《关于少年法庭试行“圆桌审判”方式的通知》，并明确了适用范围，制定了的操作规范。目前，上海市指定管辖未成年人犯罪案件的长宁、闵行、闸北、普陀四区法院少年庭在审理未成年人刑事案件时已全面试行“圆桌审判”方式。
　　2．建立庭审教育制度。最高人民检察院《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第32条规定：“公诉人在依法指控犯罪的同时，要剖析未成年被告人犯罪的原因、社会危害性，适时进行法制教育及人生观教育”。我国有些地方检察机关，如上海市检察院，还明确要求对适用简易程序的未成年人犯罪案件，公诉人也必须出庭开展法庭教育。鉴于未成年被告人被法庭宣告有罪前教育的依据不足，可以将庭审教育放到宣告有罪之后进行。
　　
　　四、完善未成年人检察组织机构
　　
　　设立独立的少年刑事司法机构，是少年司法制度建立和完善的又一个重要标志。最高人民检察院曾在刑事检察厅设立过未成年人犯罪检察处，但不久在机构改革中又撤销了。从全国省级检察院、地市级检察院看都没有设立专门的未成年人检察机构，只有上海市在各区、县检察院设置了独立的未成年人刑事案件检察科。这种机构设置不平衡的状况，造成了上下指导断层，未成年人检察工作的地位不高，工作缺乏专业化，从事未成年人检察工作的工作人员专门化程度不够，制约了各地未成年人检察工作的开展及其效果。
　　（一）逐步设立专门的未成年人检察机构。根据我国目前现状，应主要在未成年人犯罪案件较多的大中城市及沿海城市检察院，设立独立的未成年人犯罪检察机构，未成年人犯罪案件较少的地方检察院可设专门的工作小组或相对固定专人办理。
　　（二）推进未成年人检察队伍的专业化建设。未成年人检察工作的特殊性，就决定了未成年人检察队伍必须走专业化发展的道路。一方面要制定具有专业特色的未检办案人员职业技能标准，推进队伍的专业化、标准化建设；另一方面要建立未检干部的专业资格制度，使未检干部不仅成为熟悉审查逮捕、审查起诉、出庭公诉、监所检察以及其他诉讼监督等多个检察业务的复合型人才；而且应当具备心理学、社会学、教育学、犯罪学等学科的基本知识，善于做未成年人的思想教育工作。
　　（三）调整充实未成年人检察工作的职能。应将未成年人刑罚执行监督工作纳入未检工作，通过监督刑罚的正确执行，达到防止未成年人再次犯罪的目的。因此，建议在职能分工上，未成年人检察机构应当是审查逮捕、审查起诉、犯罪预防和监所检察“四位一体”的综合性机构。
　　
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　　[责任编辑：姚建龙]

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