长潭水库饮用水水源地生态环境保护的立法思考
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作者:蔡卫丹 罗国根 何丽琼 金叶
摘要：目前关于饮用水水源地保护的法律法规较为有限，对饮用水水源保护仅提出了基本保护要求。以长潭水库为例，饮用水水源地实际保护过程中存在如管理体制机制不顺畅、农家乐等污染水质的行为屡禁不止等问题，亟需制定长潭水库水源地保护的专门性地方法规，以进一步理顺管理体制、明确部门职权职责、结合实际强化保护区污染防治管控，保障水源地水质安全。
关键词：长潭水库;饮用水水源地;地方立法
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）03-0-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.03.123
Legislative considerations on drinking water sources ecological protection in Changtan reservoir
Cai Weidan1，Luo Guogen2，He Liqiong3，Jin Ye4
（1.Taizhou Environmental Science Design and Research Institute，Taizhou Zhejiang 318000，China;2. Taizhou Environmental Monitoring Station，Taizhou Zhejiang 318000，China; 3. Taizhou Environmental Science Design and Research Institute， Taizhou Zhejiang 318000， ，China;4. Zhejiang Hanbang Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Hangzhou Zhejiang 310000，China）
Abstract：Laws and regulations on the protection of drinking water sources are relatively limited at present. Take Changtan reservoir as an example，there are many problems in the process of drinking water source protection， such as the management system mechanism is not smooth， and the activities of polluting water quality such as Nongjiale， etc. It is necessary to formulate special local laws and regulations for the protection of Drinking Water Sources in Changtan Reservoir， so as to further rationalize the management system， clarify the functions and responsibilities of departments， strengthen the pollution control of the protection area and guarantee the water quality and safety of the drinking Water Sources.
Key words：Changtan Reservoir;Drinking water sources;Local legislation
1 研究區域概况
1.1 长潭水库基本概况
台州市长潭水库位于浙江省台州市黄岩区西部，1958年动工兴建，1964年竣工。水库水面南北长12km，东西宽3km，总库容7.32亿m?，常年降雨量1995mm，集雨区面积441.3km?，集雨区范围涉及黄岩区富山乡、上垟乡、上郑乡、平田乡、屿头乡、宁溪镇及北洋镇，是一座以防洪、供水、灌溉为主，结合发电、养殖等多功能的大Ⅱ型水库。
1.2 水库环境保护现状
1.2.1 生态环境保护规划编制与实施
为有效有序推进库区的生态环境保护工作，市区两级政府相关部门先后出台实施了《长潭水库饮用水源保护区污染防治管理暂行办法》《关于加强长潭水库水源水质保护的决定》《台州市黄岩区长潭水库库区生态补偿实施办法》《长潭水库生态补偿资金增长方案》《台州市主要供水水库水源地保护实施方案》《长潭水库保护与利用规划》《长潭水库生态环境保护总体方案》和《台州市长潭水库饮用水源地突发环境事件应急预案》《关于进一步明确黄岩长潭水库饮用水源保护工作职责的通知》等一系列综合配套政策和规划指导文件，为长潭水库的生态环境保护提供了法律依据和技术支撑。
1.2.2 饮用水水源地规范化建设
依据《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T338-2007）和有关法律、法规规定，台州市制定了长潭水库饮用水水源保护区划分方案，明确了长潭水库饮用水水源地一级保护区、二保护区和准保护范围，也为水源地保护区的依法执法提供了依据。根据《饮用水水源保护区标志要求》《集中式饮用水水源地规范化建设环境保护技术要求》等相关文件规定，已在长潭水库取水口、一级保护区和二级保护区内安装了视频监控设施，对长潭水库一级保护区实施全封闭式物理隔离，在水库入库口、水库沿岸、沿路醒目处等设立了保护区标志、警示牌、宣传标语、危险化学物品禁运标志等，有效推进了长潭水库饮用水水源地的规范化建设。 1.2.3 建立长效管理机制
一是制定综合执法机制。成立黄岩区行政执法分局长潭流域执法大队，深化长潭水库执法巡查和饮用水源保护的日常工作，并建立多部门联合执法机制，开展库区专项整治，打击违法活动。
二是科学制定乡镇考核机制。对库区相关乡镇实行差异化考核机制，提升生态建设考核权重比例，有效推进流域乡镇政府工作重心向库区生态环境保护的转变，进一步激发了库区乡镇的水库保护工作积极性。
三是积极探索建立生态补偿机制。台州市于2003年开始建立了每年600万元的长潭水库饮用水源水质保护专项资金。2009年起，先后出台了《长潭水库库区生态补偿实施办法》和《长潭水库生态补偿资金增长方案》。
1.2.4 环境综合治理与风险防范
库区积极开展饮用水源地环境综合整治与环境风险防范工程，已完成水库38m线以下区域异地移民3万多人;停用渔政站办公楼备用小食堂和厕所，建设船只修理船坞油污隔离设施、轮渡码头污水收集池和污水提升泵站及配套管网，将周边污水接至大坝下长潭村污水处理系统;全面关停水库网箱养殖，严禁垂钓、电鱼等破坏水库生态环境的行为;依法拆除了水库38m线以下区域违章建筑和构筑物，取缔和搬迁餐饮，清理库区旅游竹筏等娱乐设施，尽可能避免了人类活动对水源地的直接影响，确保水库不被侵占，有效保障了水库供水安全。
2 立法的必要性
2.1 长潭水库对保障台州饮用水安全具有不可替代性
长潭水库是台州市城区唯一一座具有供水功能的大型水库[1]，也是台州市唯一的地级以上集中式饮用水水源地，承担着台州市城区及其温岭市、玉环市近300万市民的生活用水和数万家企业的生产用水，以及下游百万亩农田灌溉及生态环境用水，是台州市的重要水源地和“生命线”，对保障台州市经济发展、社会稳定的重要性不言而喻[2]。
2.2 长潭水库在饮用水源保护上存在先天不足
长潭水库建设之初，水库的设计功能主要是防洪、灌溉，没有考虑生活供水，随着饮水安全保障需求和人口規模的同步提高，长潭水库主要功能从防洪、灌溉为主逐步转到供水功能为主。然而水库在建设时没有按照饮用水水源地的建设要求进行实施，随着国家、省对饮用水水源地保护要求的逐步提高，水库建设之初历史遗留下来的问题不断凸显，主要表现在两方面问题：一是库区移民不彻底。自长潭水库主要功能发生转变后，当地政府为加强对长潭水库的保护，制定实施移民搬迁计划。但由于库区集雨区面积较大，历史遗留人口较多，库区群众的生产生活等活动不仅对水源地水质安全带来隐患，同时因生产生活受到水源地保护法律法规等多项政策制度限制的库区群众逐渐降低了保护水源地的积极性和主动性，较不利于水源地的长效保护。二是基础设施配套不足。库区现有土著居民生产生活等活动将不可避免产生生活污水、垃圾等，但早期建设的污染治理设施设计能力及标准与现有饮用水水源水质保护要求存在较大差距，特别是生活污水处理设施建设至今基本已运行5年以上，其处理效果也大打折扣。
2.3 库区管理体制机制不顺畅
饮用水水源地管理上实行的是以多部门管理和行政区 域为主的管理体制，饮用水水源地的管理、污染源控制、水资源保护、水源地上游水土保持及水源地涵养等涉及水行政、生态环境、住房和城乡建设、自然资源、卫生健康、农业农村、林业、交通等多个职能部门。同时，为全面统筹保护长潭水库，当地特地成立长潭水库管理局负责水库高程38m线以下的库岸及水面管理工作，对38m以上的违章建筑、非法侵占、工业农业和生活污染等没有管理权。目前长潭水库水源地保护管理体制较为不顺，各职能部门间管理权限不明、管理责任模糊，既不利于饮用水水源保护区的监督管理，也满足不了饮用水水源保护长效发展的需要。
2.4 上位法不能满足长潭水库保护实际需求
我国目前尚未制定一部专门针对饮用水水源地管理保 护的综合性法律或行政法规[3]。目前关于饮用水水源地保护的法律法规主要有《中华人民共和国污水防治法》（2017年修订）和《浙江省饮用水水源保护条例》（2018年修订），其对饮用水水源保护提出了基本保护要求，但现有上位法均不能满足长潭水库保护实际需求。首先，国家对我市长潭水库坝口断面（属国家“水十条”考核断面，Ⅰ类水质要求）的水质要求明显高于《地表水环境质量标准》要求（Ⅱ类水质要求），因此对我市长潭水库水质保护工作也提出了更高要求;其次，目前长潭水库主要超标指标为总磷，但与总磷污染直接关联的畜禽或水产养殖、农药化肥污染、含磷洗涤剂使用等行为，以及农家乐、民宿、烧烤等污染水质的行为在上位法中未做规定或有关规定不够明确，亟需出台符合台州实际的长潭水库保护条例以更好保护长潭水库水质安全。
2.5 现行的管理办法不能适应当前形势
历年来，市、区两级党委、政府、人大对长潭水库水源地保护工作高度重视。自长潭水库一期供水工程建成后，市政府相继出台实施了《长潭水库饮用水源保护区污染防治管理暂行办法》《关于加强长潭水库水源水质保护的决定》《台州市黄岩长潭水库库区生态补偿实施办法的通知》，以及保护长潭水库和稳步提高生态补偿资金的有关政策文件。但现行的《长潭水库饮用水源保护区污染防治管理办法》（以下简称《管理办法》）作为地方政府规章，存在法律位阶较低、约束力较弱的现实问题，其他地方政府出台的有关政策文件更不具有法律效应;同时随着经济社会的迅速发展，长潭水库保护管理工作面临一些新问题亟待解决。因此，针对当前长潭水库水源保护管理中出现的新情况、新问题，依据相关的法律法规，结合我市实际，对《管理办法》更需要通过立法重新制定与修订，以此来确定应有的法律地位。
3 立法建议
3.1 进一步强化农业污染防治规定
长潭水库库区居民主要以农业生产为主，农业污染源是库区污染物的首要来源[4]，农业污染包括农药化肥流失、畜禽养殖污染等，进而带来氮磷污染[5，6]。根据近年来对长潭水库水源地水质保护的相关研究结果，总磷为水库水华暴发的限制因子[7-9]，也是导致水十条坝口断面超标的关键指标，因此总磷的污染控制则显得尤为重要。建议通过地方立法，明确规定长潭水库保护区内全面禁止化肥、农药的使用以及畜禽养殖户的存在，保护区内鼓励实施退耕还林或还湿，进一步控制农业污染。 3.2 进一步强化生活污染防治规定
长潭水库库区生活污染是水库生态安全保护实践中不可忽视的重要污染源[1]，必须加大对水库上游居民生活污水[2]、含磷洗衣粉[7]等治理力度。建议通过地方立法，明确规定水源地保护区全面禁止使用含磷洗涤剂，保护区内农村生活污水全部纳管并引到保护区外排放，同时逐步实施保护区内村民移民搬迁。
3.3 进一步强化三产服务业污染管控规定
伴随人们生活水平的不断提高、休闲假日的增加和交通条件的逐步改善，自驾游、自助游等旅游形式不断涌现，休闲、体验、烧烤、农家乐、民宿等三產服务业也随之应运而生，但日益兴盛的旅游开发对水源地安全管理产生了压力和威胁[10，11]，如若不加以严格管控，对水源地水质安全也将带来较大的安全隐患。建议通过地方立法，明确规定保护区内禁止从事农家乐、烧烤、民宿等活动，以期控制人类活动带来的污染影响。
3.4 进一步强化流动污染源管控规定
长潭水库库区现存在一条省级道路，发生车载化学危险品泄漏入库的环境风险随之增大。一旦事故发生，有毒有害物质进入水库，将影响长潭水库水质、进而影响相关地区的饮用水供给安全[1，12]。建议通过地方立法，明确水源地保护区内穿越道路建设导流沟、事故应急池等应急设施，防止污染饮用水水源。
3.5 进一步理顺水源地管理体制
饮用水水源地水质保护是一个综合性的系统工程，涉及到方方面面，要保护好水质，必须实施综合治理。建议设立具有全面管理库区职权的管理机构。为了及时、高效地进行现场执法，确保长潭水库饮用水水源安全，建议成立市级层面的具有行政执法主体资格的机构全面负责库区执法工作。
参考文献
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收稿日期：2019-12-04
作者简介：蔡卫丹，女，汉族，研究方向为饮用水水源保护研究及规划编制。
通讯作者：蔡卫丹。
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