新疆城市综合治理能力评价体系构建

来源:用户上传      作者:张业　米热阿依·米吉提

　　 [摘要]本文基于新疆18个主要城市2013—2017年年度数据，构建经济-社会-环境子系统协调治理体系，通过熵权法和耦合协调模型相结合，对新疆城市协调治理能力进行实证分析并预测其变化趋势。实证分析结果表明：经济治理和社会治理存在较强的关联性，环境治理灵活性更强;各地级市反映综合治理能力水平的耦合度与耦合协调度参差不齐，多数城市处于拮抗阶段、中度协调阶段，并呈现波动下降趋势;南北疆城市治理能力差异较大，但差距在逐渐缩小;新疆城市总体综合治理水平处于中等偏下水平、环境治理水平相对下降。
　　[关键词]新疆;熵值法;耦合度模型;综合治理能力
　　[中图分类号]F127;D630        [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2020）03—0086—09
　　[作者简介]张业，男，新疆财经大学硕士研究生，研究方向：产业经济;米热阿依·米吉提，女，新疆财经大学硕士研究生，研究方向：少数民族地区优势资源开发与产业发展。
　　一、引言
　　当前，我国发展正处在重要战略机遇期。一方面，我国面临着国外环境大变革的挑战，不确定因素不断增加;另一方面，我国正处于从“富起来”到“强起来”的关键节点上，在此时代节点上，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化成为促进我国发展的必然要求。要跟上我国全面实现现代化的进程，提高新疆治理能力必不可少。那么，探究构建有效的新疆治理能力评价体系、研究分析新疆综合治理能力水平问题对有效改善新疆治理能力水平、促进新疆地区协调发展具有重要意义。
　　党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化做出了重大部署。其中，国家治理能力现代化是综合国力的重要衡量标准，被称为“第五个现代化”建设。[1]那么，制定评价治理能力现代化水平高低的指標体系尤为重要。
　　目前，国际通用的指标是“世界治理指数”，该指标多为定性指标。而国内也有很多学者提出了相应自成标准的国家治理指标评价体系，戴长正（2014）[2]从国家治理过程的角度将规划和决策体系纳入国家治理体系中，定性考察治理能力;郑吉峰（2014）[3]则从治理体系结构层次的角度将行为、制度、价值由低到高层次依次构建治理体系，丰富了治理体系结构层次;莫纪宏（2014）[4]则认为应该把法治思维纳入治理体系中，从推进依法治国的角度将国家治理体系法治化;俞可平（2014）[5]根据市场行为、社会行为和行政行为将国家治理体系分为三个方面：市场、社会和政府治理，强调制度改革的重要性;唐天伟（2014）[6]则从现代化新涵义的角度将指标体系分为治理能力和治理体系两个方面进行评价;萧鸣政（2017）[7]认为由于中西方文化的差异存在应将参与主体的治理能力行为纳入评价体系;杨琛（2016）[8]则将治理能力指标评价体系定量化，通过数据实证反映治理能力。
　　综合来看，众多学者的研究成果丰富了指标体系的构建，但大多数文献多为定性阐述，而少有量化处理。本文省去定性描述，构建定量化城市综合治理能力指标评价体系，在现有的研究方法下，对新疆18个地级市的经济、社会与环境等方面的协同治理能力进行定量评估，为后续改善新疆城市综合治理能力提供理论依据和政策参考。
　　二、数据来源和研究方法
　　（一）治理能力水平指标体系构建和数据来源
　　本文利用新疆18个主要城市2013—2017年年度数据，通过熵权法和耦合协调模型相结合，对新疆城市治理能力进行实证分析。在使用熵值法前，先要构建新疆城市治理能力水平的指标评价体系。因此，本文在充分考虑区域协调发展的基础上，结合数据的可信度、可获得性，从经济、社会和环境三个层面共16项具有代表性的指标作为本文的指标体系。这三个层面是体现新疆城市治理能力水平高低的主要方面。
　　如表1所示，16个二级指标具体解释如下：
　　（1）人均地区生产总值。本文采用本地区生产总值与年平均常住人口的比值来度量经济因素。（2）产业结构分配。本文采用二三产业对地区生产总值的贡献率来表示产业结构分配因素。（3）城镇居民人均可支配收入。鉴于以往文献的研究，本文采用城镇居民人均可支配收入来反映城市经济治理能力水平。（4）消费物价指数（CPI）。本文采用消费物价指数来反映价格水平变动情况。（5）对外经济贸易。本文采用城市进出口贸易总额与年平均常住人口的比值来反映城市对外贸易情况。（6）城镇化率。本文采用城镇人口与总人口的比值来衡量城镇化水平。（7）社会保险覆盖程度。本文采用城镇居民基本医疗保险人口与总人口的比值来反映社会保险覆盖程度。（8）教育指标。本文采用本地区教育投入资金与该地区总人口的比值来衡量教育水平。（9）卫生指标。本文采用每万人医疗技术人员数来反映当地医疗水平。（10）人均道路面积。本文采用地区道路总面积与总人口的比值来度量基础设施建设水平。（11）建成区排水管道密度。本文采用建成区排水管道密度来衡量城市市政公用设施水平。（12）城镇生活污水处理率。本文采用该指标来反映城市污水治理能力。（13）人均公园绿地面积。本文采用地区公园绿化总面积与总人口的比值来反映城市整体环境水平和居民的生活质量。（14）建成区绿化覆盖率。本文采用建成区绿化覆盖率来反映城市绿化治理水平。（15）生活垃圾无害化处理率。本文采用该指标来反映城市治污能力。（16）空气质量指标。本文采用空气质量好于二级天数的比例来反映城市空气质量和城市空气治理能力。
　　本文所用数据主要源于2014—2018年《中国城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴》和《新疆统计年鉴》。一些城市缺失数据采用所属区域数据来代替，数据具有真实性和可查性。
　　（二）分析方法
　　1.熵权法。为了避免实证研究中权重赋予时候的主观性以及指标的单位、数量级等方面的影响，本文采用熵权法对各城市地区经济、社会和环境子系统的原始数据进行处理。具体操作如下。 　　（1）对原始数据进行标准化（无量纲化）处理：
　　在（1）、（2）式中：[xij]为第[i]个城市第[j]个指标的初始值，[Yij]为第[i]个城市第[j]个指标进行标准化后的处理值，[minxij]为初始值的最低值，[maxxij]为初始值的最高值。
　　（2）计算在第[j]个指标下第[i]个城市所占比重：
　　（3）求第[j]个指标的信息熵：
　　其中，[n]为城市个数。
　　（4）求第[j]个指标的差异系数：
　　（5）求第[j]个指标的权重：
　　其中，[m]为各子系统内指标个数。
　　（6）求第[i]个城市第[j]个指标的得分：
　　（7）求第[i]个城市的综合得分：
　　2.耦合协调模型
　　（1）耦合度模型建立：
　　耦合度模型中藕合度是用来衡量各子系统之间相互关联程度的指标，耦合度越大，子系统之间的关联程度越大;反之亦然。藕合度模型[9]如下所示：
　　在第（9）式中，[Ci]是指第[i]个城市子系统之间的耦合度，反映子系统间的关联程度;[Ei]表示通过熵权法计算得出的第[i]个城市经济子系统的最终得分;[Si]和[Ri]分别表示第[i]个城市社会子系统和环境子系统的最终得分。当[Ci=1]时，表明各子系统间关联程度极高，达到良性共振状态;当[0.7≤Ci<1]时，表明各子系统间关联程度相对较高，处于高度耦合阶段;当[0.5≤Ci<0.7]时，表明各子系统之间关联良好，处于磨合阶段;当[0.3≤Ci<0.5]时，表明各子系统之间比较关联，处于拮抗阶段;当[0<Ci<0.3]时，表明各子系统间关联程度较低，处于低度耦合阶段;当[Ci=0]时，表明各子系统之间没有关联影响，处于无序状态。
　　（2）耦合协调模型建立：
　　上文所采用的耦合度只能反映各子系统间相互影响、相互关联的程度，而不能真实地反映各子系统间的协调发展水平，进一步反映城市综合治理能力和治理能力现代化水平。本文进一步建立耦合协调度模型，如下式所示：
　　 在（10）式中，[Di]为第[i]个城市的耦合协调度，反映子系统间的协调发展水平;[Ti]为第[i]个城市的综合协调指数，其中，[α、β、γ]是待定系数，分别反映经济、社会和环境子系统对城市治理能力的贡献程度。由于三个子系统影响因素对城市治理能力现代化同等重要，所以本文选取[α=β=γ=1/3]。此外，一般使[Ti∈0，1]，以使[Di∈0，1][10] 。
　　为了解释区域经济、社会和环境子系统间的协调发展程度，根据耦合协调度的大小，将其划分为四种类型：当[0.8≤Di<1]时，表明各子系统间极度协调，反映第[i]个城市综合治理能力非常强;当[0.6≤Di<0.8]时，表明各子系统间高度协调，反映第[i]个城市综合治理能力相对较高;当[0.4≤Di<0.6]时，表明各子系统间中度协调，反映第[i]个城市综合治理能力适中;当[0.2≤Di<0.4]时，表明各子系统间低度协调，反映第[i]个城市综合治理能力比较低;当[0<Di<0.2]时，表明各子系统间严重失调，反映第[i]个城市综合治理能力非常差。
　　三、实证分析
　　首先，根据上文（1）—（8）式，代入原始数据利用熵权法可算得经济、社会和环境子系统的综合得分值，分别为[Ei、Si、Ri];然后将其综合得分值代入（9）式，算得各城市的耦合度[Ci];最后，将[Ci]代入（10）式，算得各城市的耦合协调度[Di]，根据实证结果进行分析。
　　（一）新疆城市综合得分实证结果分析
　　表2、3、4分别展示了新疆18个城市经济、社会和环境三个子系统综合得分值。通过表2和表3城市排名可知，经济治理和社会治理存在较强的相似性，位列前茅的均为克拉玛依、乌鲁木齐、库尔勒、石河子，并且变化趋势一致，均呈现波动变化，稳定居高，喀什、和田两个城市垫底，一同呈现波动变化，说明经济和社会治理具有较强的关联性，经济发展对推动社会进步起到促进作用，而經济基础薄弱会制约社会进步。考虑到表4所示环境子系统综合得分值，由此可知，由环境子系统所展示城市变化特征与经济、社会子系统相比存在一定差异，环境综合得分相对较高的城市为阿勒泰、克拉玛依、塔城，这说明环境保护与经济发展、社会进步并不显著相关，保护环境和发展经济并不矛盾，可通过发展循环经济等途径优化生态环境。克拉玛依、库尔勒、石河子三项综合得分均位居前列，说明这三个城市在综合治理方面成果显著，而乌鲁木齐前两项综合得分相对较高，第三项环境方面得分相对偏低，说明乌鲁木齐面临的环境污染压力大，如果提高综合治理能力，大力发展生态经济、绿色经济，则有较大的提升空间。此外，相对于其他城市，和田三项综合得分均垫底，说明和田各方面基础薄弱，推动和田协调发展任重而道远。从三项综合得分的动态变化趋势来看，各城市经济治理和社会治理变化幅度较小，而环境治理较前两项而言波动性较强，说明各城市间经济方面、社会方面差异将长期存在，并不能在短期内改善，在有效政策的引导下、在基础设施完善的前提下，环境治理将会有较大改进潜力，这对对促进城市协调发展、加强城市综合治理能力、推动城市治理能力现代化具有重要意义。
　　（二）新疆城市耦合度实证结果分析
　　由表5可知，新疆18个城市耦合度均值介于[0.2084，0.5506]之间，其中，克拉玛依的耦合度最高，和田的耦合度最低。实证结果表明，新疆大多数城市均处于拮抗阶段，数量占总数的77.78%，说明这些城市经济、社会和环境子系统之间关联程度适中;只有喀什、阿图什、和田三个城市的耦合度均值在[0-0.3]区间内，处于低度耦合阶段，说明三个城市子系统间相互关联程度比较低;克拉玛依城市耦合度均值介于[0.5-0.7]，处于磨合阶段，这说明克拉玛依三个子系统间交互关联状态良好;博乐、伊宁，塔城、乌苏的耦合度逐年下降，这说明这四个城市三个子系统之间的相互作用、相互影响程度一直在下降;总体上，除了喀什、阿图什、和田之外其余城市耦合度适中，且多数城市耦合度呈波动变化趋势。 　　（三）新疆城市耦合协调度实证结果分析
　　从时间演变趋势来看，新疆各城市2013—2017年经济-社会-环境三大子系统耦合协调度变动主要以波动向下和保持稳定为主，其中个别城市呈现逐年上升趋势（见表6）。克拉玛依的耦合协调度均值处于[0.6-0.8]区间内，处于高度协调状态，并且保持稳定，说明克拉玛依各子系统间高度协调，发展稳定，城市综合治理能力相对较高;除克拉玛依外，多数城市耦合协调度均处在[0.4-0.6]区间内，处于中度协调状态;只有乌苏、吐鲁番、阿克苏、喀什、阿图什和和田六个城市耦合协调度处于[0.2-0.4]区间，处于低度协调状态，其制约因素主要是经济基础薄弱，其中阿克苏的协调度2017年跃进上一级耦合区间，说明阿克苏城市综合治理能力有所加强;部分城市耦合协调度出现下降趋势，如库尔勒、博乐、阿勒泰、奎屯、塔城、乌苏等，这些城市需要采取综合性措施来提高经济、社会和环境子系统间的协调性，避免陷入失衡状态。
　　由此可见，新疆各城市社会、经济、环境子系统之间的协调度水平适中，基本处于中度协调阶段，而且2013—2017年期间新疆总体的耦合协调性呈现波动向下的势态，可见新疆城市推动协调发展压力较大，其下降原因多为环境得分下降导致。
　　（四）南北疆耦合协调发展整体态势
　　为横向比较南北疆城市三大系统耦合协调发展情况，本文计算南北疆城市耦合协调度均值并加以整理，如下图1所示。由此可见，北疆城市经济—社会—环境耦合协调度水平集中在中度耦合阶段，整体呈下降趋势，城市综合治理能力有所下降;而南疆城市耦合协调度水平处于低度耦合阶段，整体呈上升趋势，但不和谐、不协调问题较为突出，城市协调治理问题仍然任重而道远。造成这一格局的主要原因是北疆城市的经济和社会基础与南疆相比具有显著优势，从而导致制约南北疆城市耦合协调发展的因素不同：北疆城市多属于环境滞后型;南疆城市多属于经济滞后型。
　　（五）新疆各子系统综合得分与耦合协调发展整体态势
　　根据下表7和下图2所示，从新疆城市各子系统总体综合得分变化趋势来看，新疆城市经济子系统呈现稳定波动向下的势态;社会子系统整体上呈现着波动上升的趋势;而环境子系统综合得分最高且波动较大，2013-2015年逐年下降，2016、2017年又有所好转。总体上，经济、社会得分保持稳定，环境得分总体下降，反映出城市环境治理效能在降低，需加大环境治理力度。
　　根据下表7和下图2所示，从新建城市总体耦合度与协调发展度均值演变趋势来看，2013—2017期间新疆经济、社会与环境耦合度总体上呈波动下降势态，处于拮抗阶段，波动的原因主要归于环境治理能力相对下降，2015年受环境治理得分大幅下降的影响，耦合度略有下降，2016年环境因素得分上升，耦合度又恢复到较好的水平。协调发展度也呈现波动下滑的势态，即从2013年的0.4283波动下降至2017年的0.4033，共下降了5.8%，处于中度协调阶段和低度协调边缘。由此表明，虽然政府近些年以来出台了不少协调发展的政策，但由于自然条件的制约和历史原因，使新疆城市总体综合治理水平处于中等偏下水平，南北疆城市差异明显，整体上处于拮抗阶段、中度协调阶段下边缘，即新疆城市经济、社会与环境发展差异仍然较大且呈扩大趋势，因此城市综合治理方面还有较大的改善与发展空间。
　　四、结论与建议
　　（一）结论
　　本文运用熵权法、耦合度、耦合协调度模型，基于新疆城市经济、社会与环境综合治理水平所构建的评价指标体系的基础上，对新疆18个主要城市2013—2017年综合治理能力进行了评价，得到以下结论：
　　1.经济治理和社会治理存在较强的关联性，环境治理灵活性更强。根据表2-4实证结果表明，经济治理和社会治理存在较强的关联性，经济发展对推动社会进步起到促进作用，而经济基础薄弱会制约社会进步。此外，环境治理与经济、社会治理并不冲突，而且波动较大，灵活性強。
　　2.新疆各地级市反映综合治理能力水平的耦合度与耦合协调度参差不齐，多数城市处于拮抗阶段、中度协调阶段，并呈现波动下降趋势。基于耦合度与耦合协调度分析，2013—2017年新疆18个地级市的经济、社会与环境子系统之间耦合度和协调度较低，总体上为波动下降态势;这些地级市耦合度集中在拮抗阶段，协调度集中在中度协调阶段。呈现下降趋势是因为现阶段新疆环境治理效能下降，使得环境综合得分下降，加之社会治理成效缓慢，最终使各方面发展不协调，各子系统间相互作用关系下降，导致新疆多数城市耦合度与耦合协调度呈现着波动下降的趋势，反映出城市综合治理水平波动降低。
　　3.南北疆城市治理能力水平差异较大，但差距在逐渐缩小。利用耦合协调度模型对南北疆城市进行整体实证分析（图1），结果表明南北疆城市之间经济、社会和环境的协调度得分都存在较大差距。从协调度所处阶段来看，北疆城市处在中度协调阶段，而南疆城市处于低度协调阶段，说明北疆城市综合治理能力水平整体高于南疆城市;从动态演变角度来看，北疆城市综合治理水平在波动下降，而南疆城市综合治理水平在波动上升，说明南北疆城市治理水平差异在缩小。因此，合理有效地提升南疆城市的经济、社会和资源环境治理水平，不仅是推动新疆整体城市化进程的重要保证，也是推动新疆城市整体协调发展的有利支撑。
　　4.新疆城市总体综合治理水平处于中等偏下水平、环境治理水平相对下降。随着新疆社会经济的加速发展，其环境也随之改善。但由于新疆生存条件较内地相比恶劣、经济基础较差，城镇化水平及教育发展水平较低等种种因素，新疆整体的综合发展水平较低、因此新疆城市总体耦合度和耦合协调度都处于中等偏下水平，城市综合治理水平较内地有一定差距。其中，环境治理水平的相对下降致使新疆城市总体综合治理能力水平有所下降。因此，加大环境治理力度，新疆城市综合治理水平还有较大的改善与发展空间。 　　（二）政策建议
　　根据上文所做的定量分析，针对新疆城市经济治理、社会治理与环境治理方面提出以下几点建议。
　　经济方面：对经济基础薄弱的城市地区可实行特殊优惠政策，间接提高居民可支配收入，加大消费，提高市场活力;根据城市自身条件，优化产业结构，适当加强第三产业发展;应充分发挥城市潜能与比较优势，加强与发达地区之间教育、卫生、高新技术、贸易等方面的交流与合作，实现要素流动，促进资源要素流转及优化配置，使失业率保持在自然失业率水平左右，降低通货膨胀的影响;充分利用丝绸之路经济带核心区的优势，适当加大与国外城市的经济合作交流，实现共赢;建设智慧城市，加强城市信息治理能力，促进现代信息技术与城市管理服务相结合，促进新兴产业和岗位发展。
　　社会方面：适当加大推进南疆城镇化进程，缩小南北疆城镇化差距;完善社会保障制度，适当加大基本医疗保险覆盖力度;增加教育投入，加强与东部城市的教育合作，实施优惠政策引进教育人才;加强与东部城市的医疗合作，聘请外地高素质医疗技术人才对本地医疗人员进行培训，加大培训力度，提高当地医疗水平;加强城市基础设施建设，推进道路整治、建成区排水管道治理建设。
　　环境方面：大力改善城市生态，适当增加公园绿地建设;加大污水处理整治力度;加强垃圾处理和再回收设施建设;适当实行车辆管控机制，减少尾气排放;加强环境执法监督检查，努力防止工业和农业污染的进一步恶化;提高居民环保意识，鼓励公众参与到环保建设之中。
　　此外，必须要进一步加强和改善党的领导，提高党的执政能力，依靠党的领导制度现代化来实现城市治理能力现代化，进而提高城市治理能力，完善城市治理体系。
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　　责任编辑：彭银春
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