三权分置视角下的宅基地制度演进分析

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　　摘 要 尽管宅基地“三权分置”是近年来提出的新思路，但1949年至今，我国宅基地制度已围绕宅基地集体所有权、农户资格权和宅基地使用权进行了不同程度改革。基于此，重新审视1949年至今我国的宅基地制度演进路径，以具体化宅基地“三权分置”的配套制度，并提出相应的建议。
　　关键词 宅基地制度;“三权分置”;演进;发展
　　随着农村地区与当前社会发展的冲突渐显，我国大部分地区的宅基地问题不断涌现。如在农村人口不断减少的同时，宅基地数量激增且出现“一户多宅”等问题[1-2]，且宅基地高强度利用（城中村地区的“握手房”）与低效利用（远郊村地区的“空心村”）现象并存[3]。对此，国家于2018年中央一號文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，通过落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权[4]。
　　尽管宅基地“三权分置”是近年来提出的新思路，历史上并没有依据“三权分置”的思路进行宅基地制度设计;但1949年至今，我国宅基地制度一直在围绕宅基地集体所有权、农户资格权以及宅基地使用权进行不同程度改革。这意味着从三权分置的视角重新审视1949年至今宅基地制度的演进路径，能够明确宅基地“三权分置”改革的合理性，并且以问题为导向，揭示三权分置下的宅基地使用权制度发展方向及对应的策略。
　　1 宅基地归农民所有阶段
　　1949—1962年《农村人民公社工作条例修正草案》公布施行，宅基地归农民所有，农民凭农民的身份享有宅基地的所有权（指狭义所有权，即产权权能中的归属权）及其权利束[5]。1949年出台的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定“保护农民已得土地的所有权”，为农民享有宅基地所有权提供了法律依据。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》则提出了“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”[6-7]。同时，《中华人民共和国土地改革法》明确“保障农民土地及其财产不受侵犯（所有权权利束的排他性）”，“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利（使用权权利束的收益性、可让渡性）”。这是1949年以来，首次从部门法上明确农民与土地之间的财产权属关系，起到了保障农民依法取得土地权利的作用。而1954年的《中华人民共和国宪法》则从根本法上作出了原则性规定，明确“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权（所有权权利束的排他性）”“保护公民的私有财产的继承权（使用权的可让渡性）”。1954年的《宪法》亦规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。这使得土地与农民权属关系的排他性不得不对抗国家建设需要的安排，诱致了土地财产权与再分配关系失衡。
　　尽管法律并没有规定集体土地产权归属，仅提出农民依法取得的土地不受侵犯，保障其合法的土地交易活动，但农民已依法享有了狭义的所有权（归属权）以及其派生的权利。产权是生产关系的法律表现，因此，国家强制对土地资源、土地权属关系重新界定的过程是“土地所有权地主所有，农民使用”向“土地所有权集体所有，农民占有”的过渡阶段，是保障农民生活、生产，巩固新生政权、发展国民经济的必然措施[8]。
　　2 宅基地归集体所有阶段
　　2.1 宅基地所有权和使用权分离
　　1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》规定了宅基地归集体所有，农民凭农民集体身份（资格权）享有部分宅基地所有权（广义所有权）派生的权利束。而1963年的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》则规定“社员的宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖”“宅基地上的附着物永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利”“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮忙解决”。这是宅基地实际使用者（事实产权）与所有者（法律产权）的首次分离，并且赋予了农民（实际使用者）取得、使用宅基地等资格权，使其与集体（法定所有权者）联结成利益群体[9]。同时，相关的法律法规赋予农民“建房要地”的权利，但没有明确其监管机制，在村庄规划不健全的熟人社会内，容易出现问题。事实上，1963年的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》规定“宅基地上的附着物归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有”。这表明虽然宅基地的所有权不能交易，但农民宅基地上的附着物是可以交易的。根据“地随房走”的规则，宅基地使用权亦能交易，其导致宅基地所有权与使用权的分离，冲击了宅基地的身份属性，削弱了宅基地农户资格权的秩序。
　　2.2 宅基地财产权弱化
　　1982年的《宪法》、1986年的《民法通则》及1986年和1988年的《土地管理法》先后确定了“宅基地属集体所有”[10]。其中，1986年和1988年的《土地管理法》允许城镇非农业户口居民经批准后使用宅基地建房，为城镇居民原始取得宅基地使用权提供了法律依据，弱化了宅基地资格权效力，导致利用宅基地建房现象激增[11-12]。
　　而1995的《担保法》则规定“宅基地的使用权不得抵押”，说明宅基地使用权是农民凭资格享有的，不具备权利抵押的性质，使得宅基地使用权不能作为资本参与正常的市场活动。
　　强化宅基地集体所有权与弱化宅基地使用权并重是宅基地制度演进的价值取向。尽管1998年修订的《土地管理法》删除了城镇居民原始取得宅基地使用权的条款[13]，强化了宅基地的居住权保障功能和身份属性（资格权），彻底终止了宅基地的商品交易属性[14]，但导致《土地管理法》与《宪法》及《继承法》关于“物权的继受取得”的规定相冲突。而1998年的《土地管理法》与1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》均明确提出一户一宅、宅基地的面积不得超过规定标准、多出的宅基地要依法收归集体所有（集体有收回宅基地的权力），确立了宅基地使用权以户为单位的申请原则，强化了集体对宅基地所有权（分配、管理、监督权能）的行使，为集体管理宅基地提供了法律依据。 　　1998年和2014年《土地管理法》提出的“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”、《城市房地产管理法》的“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定构建了土地使用权出让制度，在很大程度上明确了宅基地不得进行土地交易，弱化了宅基地入市流转的可能性。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”，强化了农民宅基地的资格权，削弱了宅基地使用权权能及其房屋的排他性所有权（买卖、抵押、留置等）。自此，凡是涉及宅基地以及其房屋的权属转让（买卖行为）均视为无效（宅基地房屋所有权与宅基地使用权不再具备可转让性）[15]。
　　2004年的《关于加强农村宅基地管理的意见》提出了“加强集体建设用地和农民宅基地管理”。其中，《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了农民应向本集体经济组织提出宅基地申请，规范了农民利用宅基地建房的村、乡（镇）逐级审核程序，推进了宅基地登记发证工作。这强化了集体对宅基地所有权的控制能力（分配权、管理权），但随着农业税的取消、“人地分离”趋势加剧等，部分地区的集体对农民手上的宅基地所有权的各项权利支配能力（占有权、使用权、收益权、处分权）呈现弱化趋势[16]。
　　2007年的《物权法》确立了宅基地使用权的用益物权性质，再次明确了《担保法》“宅基地使用权不得抵押”的规定，并且厘清了土地所有权人（集体）与宅基地使用权人（农民）地役权的权责分配问题[16]。但是，农民宅基地使用权仍是一种权利备受制约的用益物权，包括因集体成员资格申请而享有占有权能，仅限于满足生活居住用途的使用权能，只能在集体内部流转、房屋租赁或征地而实现的收益权能[17]。2008年的《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出了农民腾退宅基地应予以奖励，为“农民宅基地使用权退出与集体收回宅基地使用权”这一物权变动环节提供了推力[18]。2013年中央一号文件以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了农村宅基地制度的改革，保障农户宅基地使用权，为2014年《關于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以及33个试点地区的宅基地制度改革提供方针指导。2014年的《土地管理法》并没有对宅基地制度进行大修改，虽然其规定了宅基地集体所有，但集体对宅基地管理的权力是不完整的[19]，部分所有权的权能已被政府代为行使[20]。如农村村民住宅用地须经政府审核与批准;宅基地使用权违法、违规使用的现象由政府土地行政主管部门责令限期改正，并处罚款（宅基地监督权能非经所有权人行使）。2014年的中央一号文件则提出农村宅基地制度的改革、农村宅基地分配政策，并支持以试点形式推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
　　2.3 宅基地的盘活
　　2015年中央一号文件与2016年中央一号文件提出“探索宅基地权益保障、取得方式以及住房保障新机制”。2017年中央一号文件提出探索集体组织以出租、合作等方式盘活闲置、低效宅基地的路径以及保障宅基地用益物权、落实宅基地集体所有权、维护宅基地农户占有和使用权。这是宅基地“三权分置”制度的核心。2018年中央一号文件则强调加快土地管理法修改，并首次明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”机制，但不得违规违法买卖宅基地。从2018年中央一号文件来看，国家希望盘活低效、闲置的宅基地，解决“空心村”问题;又不希望宅基地被高强度利用，成为投机资本载体，出现“小产权房”“握手楼”等问题。
　　3 结论与建议
　　1949年后，为满足农业集体化发展的需要，房屋被归入生活资料范畴，而与房屋自然不可分的宅基地却被纳入生产资料范围。在这样的背景下，我国形成了农村宅基地房地分离、公有私用的权利结构，宅基地的所有权不能交易，但农民宅基地上的附着物可以交易。但是，按照“土地随房流转”的规则，宅基地使用权也可以交易，导致宅基地所有权与使用权分离，影响宅基地的身份，弱化了宅基地农民的资格权利秩序，使农民的不动产产权弱化为“居住权”。
　　改革开放以来，农村土地制度改革不断推进，在城镇化强劲发展的背景下，农民通过赋予农村土地承包经营权更为完整的收益和处置权，极大地促进了土地的合理利用和农村社会的发展。重新审视1949年至今的宅基地制度演进路径，有利于具体化宅基地“三权分置”配套制度，落实宅基地集体所有权的监督权能，有针对性地约束宅基地集体所有权的处分权能;有利于推进确权颁证，完善房产证和土地证两证合一以及健全宅基地退出机制，以保障农户资格权;限制宅基地使用权的担保物权以及通过“共有产权”的方式适度放松宅基地使用权的用益物权权能，以盘活宅基地财产权。只有农民的财产得到充分保障，才能居者有其所，进而激发人们创造财富的积极性，最终实现乡村振兴、全面建设小康社会的总体目标。
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