农村宅基地“三权分置”改革研究
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[提要] 宅基地“三权分置”是优化农村土地资源配置、实施乡村振兴战略的必要途径。现行宅基地制度在一定程度上限制乡村发展，宅基地闲置浪费、私下流转等问题表明宅基地“三权分置”改革已迫在眉睫。本文以广州市白云区远郊、中郊、近郊三个行政村为调研对象，实地考察当地村民对宅基地“三权分置”改革的看法，并探讨宅基地“三权分置”改革实施路径。
关键词：宅基地三权分置;意愿调查;实施路径
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
收录日期：2019年11月26日
一、引言
随着社会经济发展和农民观念转变，现行的宅基地制度缺陷日益凸显，每年有大量农村人口向城镇流动，农村宅基地低效利用、“空心村”涌现的现象日益显著。同时，在城镇近郊区，高额利益促使宅基地私下流转频繁。这些现象明显阻碍了土地资源配置优化和城乡统筹协调发展。2018年的中央一号文件明确提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革方针，被视为农村土地制度又一项重大创新。本文以广州市白云区三个村为调研区域，实地考察宅基地利用现状，了解村民对宅基地“三权分置”改革的意愿，为探索宅基地“三权分置”改革提供参考借鉴。
二、研究区域与数据来源
（一）研究区概况。本文随机选取了白云区的远郊村、中郊村、近郊村作为研究样本，分别为白云区人和镇A村、太和鎮B村、同德街道C村，目的是探索白云区不同经济水平、不同的人地关系矛盾、不同的宅基地资源禀赋村庄中村民的意愿，为宅基地“三权分置”改革提供全面的经验。
A村位于广州市白云区人和镇西北部，2018年户籍人口有5，635人，户数为1，770户，由于外出务工和移民人口较多，村内60岁以上本地居民占比在40%以上，村民的主要收入以外出打工、做生意、出租农田给外来人员耕种为主，全村经济主要以出租土地给工厂为主;B村地处广州都会区北部、太和镇西面，2018年户籍人口为7，140人，户数为2，900户，B村村集体收入主要以承包及上缴收入为主;C村位于广州市白云区同德街道南部，户籍人口1，459人，户数为461户，由于靠近市区，吸引了较多外来人口入住，常住非户籍人口有10，218人。村中商业繁荣，有三家商业广场位于本村，集体经济条件较好，村民的主要收入以出租房屋、村集体分红为主。
根据2013年村庄规划，A村、B村、C村的宅基地面积分别为75.08万平方米、68.27万平方米、6.54万平方米，户均宅基地面积分别为424.18平方米、235.41平方米、141.87平方米，远远超过户均宅基地用地面积标准，且三个村宅基地“一户多宅”、闲置不用等问题突出，因此亟待探索有效的宅基地有偿退出机制和盘活利用方式。
（二）问卷设计。采用结构化问卷和半开放式访谈的形式，于2019年6月19～25日前往A村、B村、C村进行村民调研，被调查的村民年龄段在27～75岁间，主要集中在40～60岁，比重为58.2%。共发问卷140份，实收140份（无效问卷20份，有效120份），有效回收率85.7%。
调查问卷分为三部分：（1）了解村民对宅基地所有权相关内容的改革意愿，包括行使主体选择、行使方式、行使权能，以及对宅基地历史遗留问题的解决方式等;（2）了解村民对宅基地农户资格权的取得标准、灭失情形、实现形式、退出补偿模式和标准等;（3）调查村民对宅基地使用权的改革意愿，包括行使主体、行使年限、交易范围、盘活方式等。
三、结果与分析
（一）受访村民关于落实宅基地所有权的看法。关于宅基地所有权的行使主体，问卷调查显示，调查的三个村中均有半数以上的村民选择了集体经济组织，反映了集体经济组织在广州市白云区农村土地管理中占据重要地位。在城镇化背景下，流转土地和出租房屋等方式提高了集体收入水平，村民对集体事务的关注程度日益增强，集体经济组织的地位显著提升，逐渐成为农村集体土地的管理主体。关于落实宅基地所有权的程序，问卷显示，三个村均有60%以上的村民希望通过村民会议和村民代表大会的方式干预宅基地所有权行使的程序，说明在集体事务与村民日常生活的联系日益增强的背景下，村民逐步意识到利益诉求表达的重要性，基层自治愈发引起重视。
（二）村民对宅基地资格权界限的看法。关于制定宅基地资格权落实的面积限额标准的意愿，参与调查的村民中有81.67%更愿意选择“按人计算”的宅基地占用面积限额，认为这样更为科学合理，顺应村里户籍人口不断增长的趋势。关于宅基地资格权灭失的情形，调查显示，不同村的村民意见不一。C村靠近市区，人地关系较为紧张，因此认为长期闲置不用宅基地的农户应该被取消宅基地资格权的人数最多，占比55.00%;A村有54.17%的村民认为原来享有资格权的农户发生“绝户”后应该自动丧失宅基地资格权，因此更偏向于依据“户籍说”认定农户的宅基地资格权;B村则较多人认为应该以“户籍+生活来源”界定农户的宅基地资格权，67.86%的村民认为“户口外迁”的情形应该丧失宅基地资格权，其次66.67%的村民认为“外嫁或入赘”属于丧失原有本村宅基地资格权的情形。
（三）受访村民对宅基地有偿使用的意愿。关于实施宅基地有偿使用机制的意愿，从调研的结果来看，除了A村、B村和C村的样本中多数村民能够接受以收取有偿使用费的形式使超面积使用的宅基地合法化，比重分别为70.59%和85%，其中更多人希望收取范围、标准、方式等重要事项由村民会议或村民代表会议讨论确定。通过访谈了解到，部分村民由于存在传统观念障碍、对农村住房登记确权的积极性不强、担心有偿使用费没有“取之于社用之于社”，而不希望缴交有偿使用费。对于如何针对一些拒不缴交有偿使用费的村民目前尚且缺乏短期内强制实行的措施，如何制定行之有效的激励机制推进宅基地有偿使用工作成为需要关注的问题。
（四）受访村民对宅基地有偿退出的意愿。对于实施宅基地有偿退出机制的意愿，从调研的结果来看，愿意退出宅基地的村民中有55%愿意以置换住房的方式退出宅基地，经过进一步访谈后发现，主要原因是农村多数住房年久失修或建筑面积不足以维持一家人正常居住，促使多数村民产生改善居住条件的需求。从宅基地有偿退出的补偿标准来看，多数村民希望通过村民会议或村民代表大会商议具体的补偿标准。对调研的三个村中农村住房面积不够居住的村民展开访谈时，样本中有多数愿意接受以退出原有宅基地并集中居住的方式解决居住问题，可见对于存在居住困难的村民，他们更有意愿用原有的宅基地置换安置房或农民公寓。 （五）受访村民对盘活闲置宅基地的意愿。关于如何盘活闲置宅基地，受访的村民有55.87%愿意将闲置宅基地给村集体用于统租并分享租金收益，说明统租的方式能得到多数村民的认可，也反映了村民有意愿提高宅基地的使用效率从而换取经济收益。其次，对于是否愿意将宅基地使用权转让给开发商，受访的三个村态度不一，A村的样本中选择“愿意”和选择“不愿意”的人数基本持平，分别为35.42%和37.50%，有27.08%选择“不清楚”，表明该村对于转让宅基地给开发商这个问题上存在较大疑虑。B村的样本中有50.98%选择“愿意”，比例超过半数，表明该村存在较大的意愿将宅基地转让给开发商从而提高收入水平。C村样本中选择“愿意”的人数比例只有15%，进一步调查了解到当地较多的村民由于房屋租金收入稳定且可观，更愿意自己出租房屋。
四、结论与讨论
（一）在主体地位上坚持集体经济组织主导。一是赋予村集体经济组织民主管理职责，可先确定1～2个村集体经济组织实行宅基地民主管理，行使宅基地民主管理职责;二是强化村集体经济组织民主决策程序，积极发挥村级自治和民主管理职能，对宅基地资格权认定环节严格把关，及时公示按程序报送各试点乡镇人民政府审核确认;三是支持村集体经济组织行使一定的处分权。对于宅基地面积超过村庄建设规划确定的用地面积，如户主自愿退出宅基地，由村集体经济组织有偿收回，以市场公开配置方式调剂给本村集体成员;四是扩充村集体经济组织的收益权，允许村集体经济组织在宅基地占用环节和流转环节获取收益，为开展宅基地有偿退出工作拓展经费来源。
（二）明确宅基地资格权取得的界限。一是要建立合理的宅基地分配资格标准。鉴于农户新增人口不断增长，选择“按人计算、按户控制”的宅基地用地面积限额标准显然更符合实际。二是要做好成员身份确认工作。各行政村可根据当地实际情况在村规民约中规定资格权认定办法，对类似于“外嫁女”、因外地打工户口外迁等资格权认定存在争议的特殊情况，可以通过民主程序决定。同时，组织成员身份登记备案，保障农户合法权益不受损。推进农村不动产确权登记，为农户核发宅基地资格权证，明晰农户宅基地和农民房屋产权。三是要加快宅基地资格权方面的法律供给，建立健全相关制度体系。在已有法律制度体系性要求的基础上，明确和完善宅基地资格权的具体内容，包括内涵、认证主体、认定程序、登记方式、法律权能，确立资格权法律地位，逐步推进宅基地资格权登记颁证。
（三）“有偿使用”推进宅基地资产显化。在宅基地“三权分置”框架下，应实行宅基地有偿使用机制，充分显化宅基地的资产属性。首先，可借鉴江西余江在宅基地制度改革的实践经验，实行宅基地有偿使用奖惩机制。对于因分户或新建农民住房需要申请分配宅基地的，初次申请分配时有权无偿获得一定面积的宅基地，对农户实际申请的用地面积小于一定面积的，给予适当奖励，以鼓励节约宅基地用地的行为。对于历史取得宅基地用地面积超过规定面积，应就超出面积部分按一定标准缴交有偿使用费，面积严重超标的应当返还村集体。非本集体经济组织成员因继承取得宅基地的，也应当按一定标准缴交有偿使用费。其次，做好有偿使用费收缴管理工作，对有偿使用费计算标准、收缴情况、利用情况等事项做到一事一议，并且及时公示结果，提高工作的透明度。
（四）“自愿有偿”鼓励村民退出宅基地。建立宅基地退出机制是实现宅基地顺利退出的基础，主要从以下方面进行构建：根据不同农户的经济条件、补偿意愿等，引入多样化的宅基地退出模式。如，允许自愿退出的农民选择置换公租房和换货币、换股权等多种补偿形式。没有宅基地指标可供分配的地区可探索资格权与城镇住房保障体系相衔接，将农村住房困难户或无法分配取得宅基地的农户归入城镇住房保障对象范围。此外，考虑到宅基地使用权仍然承载着一定的社会保障功能，可探索建立资格权退出的反悔机制，给予自愿退出户内唯一宅基地的农户一定期限内重获宅基地资格权的选择，按照市场价格退还所获补偿后申请分配宅基地。这种做法较好地在保障居住权和放活使用权之间找到了平衡点，充分地维护农户的權益。
（五）因地制宜放活宅基地使用权。由于区位条件不同，使得近郊农村和远郊农村宅基地的财产价值不同，影响农户对宅基地资产属性的实现期望，而对放活宅基地使用权的实现路径产生差异性的诉求。因此，需要根据不同类型农村的诉求和现状，采取不同的盘活方式提高宅基地利用效率。对于以A村为例的远郊村和以B村为例的中郊村，由于不具备优越的区位条件，农民住房仅满足其生活居住需要，宅基地的资产属性不明，且村里年轻人多离开农村打工，因此有较多宅基地和住房闲置，村民也有意愿将闲置宅基地转化为经济收益。可通过引导宅基地入社经营，由村集体经济组织牵头成立农宅股份合作社，农户以闲置宅基地折股量化方式入股合作社或以租赁方式出租给合作社，合作社根据当地资源禀赋自行组建公司运营或出租土地给社会主体经营;对于以C村为例的近郊村，由于紧邻主城区，区位条件较好，因此流动人口较多，外来人口对租赁当地住房的需求较大，村内住房基本能得到使用，村民对退出宅基地的意愿不大。由于靠近市区，当地实行旧城更新改造的可能性较高，村民有望获取不菲的土地征收补偿，因此可以改造和入市为抓手，引入外部资本，对旧村实施改造，提升农村居民居住环境，提高农村集体土地利用效率。
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