“三权分置”下山东省农村土地流转价格评估困境及破解路径
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摘要 山东是我国的农业大省，在农村土地流转的实践中也取得了一定的成绩，但成熟完善的土地流转价格评估机制还未建立，评估方法及参数的选择也较为落后，制约了农村土地流转的可持续发展。深入剖析了当前山东省农村土地流转价格评估所面临的困境，从加强土地确权，形成一套政府指导、市场定价的综合完善的价格评估机制，有计划地实施农地基准地价评估，创新评估方法，搭建和优化农地流转价格体系发布平台等几个方面提出破解路径，深入推进土地流转的顺利实施。
关键词 三权分置;土地流转;价格评估
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2020）18-0258-03
Abstract Shandong is a big agricultural province in China， and has made some achievements in the practice of rural land transfer， but the mature and perfect land transfer price evaluation mechanism has not yet been established， and the selection of evaluation methods and parameters are also relatively backward. These factors restrict the sustainable development of rural land circulation. This paper deeply analyzes the difficulties faced by the current rural land transfer price evaluation in Shandong Province， from strengthening the right of land confirmation to form a set of comprehensive and perfect price evaluation mechanism guided by the government and priced by the market.In order to push forward the smooth implementation of land transfer， we should carry out the standard land price evaluation of agricultural land in a planned way， innovate the evaluation method， build and optimize the publishing platform of land transfer price system.
Key words Separation of three rights;Land transfer;Price evaluation
2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定[1]，以“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为根本原则，促进土地资源的优化配置。相比农村“两权分离”的土地法权结构，“三权分置”的特点体现在以下几个方面：土地经营权的流转方式更加灵活多样，具有出租、入股、融资担保（新一轮土地制度改革的重要内容）、再流转等多种形式，因此土地經营权的权能进一步加大和放活，在农村土地流转价格评估时要充分考虑权利主体和权能的改变，再进一步确定土地流转价格评估的评估目的、价值内涵、评估方法及相关参数。
山东省农业人口众多，辖区面积大，区位优势明显，地形地貌呈现多样化特点，农业产值处于全国前列，产业类型包括农、林、牧、渔等行业，是我国的农业大省。山东省在农村土地流转的实践中取得了一定的成绩，但成熟完善的土地流转价格评估机制还未建立。在“三权分置”的背景下，未来农村土地流转的规模会持续扩大，客观公正地确定土地流转价格是土地顺利流转的关键。下一步的工作重心在于建立和完善农地价格评估市场机制，探索和创新评估模型和方法，以引导和保障农村土地流转可持续发展。
1 “三权分置”下农村土地流转价格评估目的及价值内涵
1.1 “三权分置”制度解读
土地集体所有权是指土地为特定社区范围内成员集体所有，集体经济组织为代表成员集体行使权利的主体，享有对承包地发包、调整、监督、收回的权利。修改后的农村土地承包法要求农地 “三权分置”须始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，避免虚置和动摇集体所有权。
土地承包经营权是集体成员凭借其成员身份对成员集体所有的某一块土地享有占有、使用、收益等权利，但分离出土地经营权后，占有、使用权利受到限制的土地承包经营权简称承包权[2]。承包权具有身份权和财产权的特性。其中身份权主要体现为集体成员享有承包土地的资格，由集体成员户内所有农民共享。财产权具体表现为分离对价请求权和征收补偿获取权等形式。承包土地被征收时，承包户可凭征收补偿获取权获取征收补偿，分离对价请求权指承包权和经营权分离后，原承包户对其承包土地仍享有部分的收益权能，具体表现为土地的租金[2]。
土地经营权是指土地经营权人对农村土地在一定期限内享有从事种植业、林业、畜牧业等农业生产并取得收益的权利[3]，赋予了土地经营权灵活的流转方式，具有出租、入股、融资担保、质押、抵押、再流转等权能。
1.2 土地承包权评估目的及价值内涵
随着我国城镇化进程的加快，许多农村剩余劳动力进入城市在城镇就业后，脱离了传统的农业生产，随着户口迁入城市，被纳入城镇社会保障体系，不再具有集体成员身份。将土地的承包权和土地承包经营权一起流转是土地流转中的一种特殊情况——“土地转让”。修改后的土地承包法指出，“如果农民自愿失去承包权，可支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益”。农民退出承包权一方面有利于农民真正转变为城市居民，加快中国城镇化进程，另一方面也存在一定的风险。由于承包权具有身份权和财产权的双重特性，对农民承担着较强的社会保障功能，起到维护社会关系的作用。农业是关乎国计民生的基础产业，粮食等农产品为人类生存提供基本保障，为其他产业的发展提供必要条件。粮食安全问题事关社会的安定团结，党和政府一直予以高度重视。农民退出土地承包权后，土地的社会保障功能随之丧失，农民不再和集体组织及土地发生联系，若处理不慎，则易危害整个社会的安定团结。随着科学技术的不断发展，农用地的生态价值功能也日益凸显。农产品是人类赖以生存的基础，农业用地对环境生态也起着防止水土流转、调节微气候，防止土地被侵蚀、保持生态多样性等多种作用。在积极推进城镇化和防止农村土地弃耕的过程中，要认真研究分析农村土地承包权价值，不仅要考虑农村土地承包权的经济价值，还要分析判断农地具有的社会价值和生态价值，如在当前农民社会保障体系并不完善的背景下承担的社会保障功能，保障粮食安全的功能，保护环境生态的功能。 1.3 土地经营权评估目的及价值内涵
土地经营权是一种对承包经营的土地享有占有、使用、收益和依法流转的权利[3]，土地经营权评估目的包括出租、入股、融资担保、质押、抵押、再流转等多种形式。土地经营权更多地负载着经济功能，在性质上属于不负载任何社会保障功能的用益物权。据此，农村土地经营权价值主要指经济价值。根据价值是由未来可产生的预期收益所创造的原理，农村土地经营权价值内涵界定为经营土地的未来预期经济价值，价值大小取决于土地自然条件、地理位置、经营收益、农业经营风险大小、地面农作物（种类）价值和经营权流转期限等多个因素。
2 当前山东省农村土地流转价格评估所面临的困境
2.1 土地流转价格评估市场机制不健全
目前山东省农村土地流转过程中价格评估市场机制往往被行政手段定价代替，定价工作主要是由乡（镇）政府临时组建的专家评估小组完成，或者是由银行等抵押权人自己制定相关标准并组织人员进行价格评估，或者没有经过客观公正的评估程序就由交易双方私下协商确定，其科学性和客观性不足，流转价格比较随意。农户在转让土地经营权时，由于文化水平有限，在流转信息的收集及获取方面处于劣势地位，在与土地流入方协商谈判土地流转价格时较为不利，使得流转价格不能真实反映土地的内在价值，实际成交价格较低。价格波动预测失误严重损害了农村集体、承包农户、土地经营者等相关参与方的利益，也容易引起土地纠纷，不利于农村土地的顺利流转，制约了农村规模经济的发展和乡村振兴战略的实施。在当前的资产评估领域，专业、权威的具有第三方性质的农村土地价格评估机构是比较缺乏的，同时专业的评估人员较少。在农地流转土地价格评估中，地方政府的公共服务缺位，缺乏专业的机构和工作人员，传递平台及宏观调控手段相对落后。
2.2 评估中介机构运行不规范
现有的资产评估机构在农地流转评估环节中，运行并不规范。有些中介组织并没有按照评估规范遵循市场经济的运行规律进行定价，过多地受到政府的干预和控制，使得最终的评估价格带有很强的行政色彩，这严重影响了中介组织正常功能的发挥和价格评估市场机制的运行。专门针对农地流转土地评估的法律条款、评估规范、指南、技术经济标准并不完善，严重的可导致土地流转过程中的寻租行为。一些部门出台的政策措施过于宏观、笼统和碎片化，协同性和可操作性不强，这都导致评估中介机构运行不规范。
2.3 农村土地价格评估技术经济标准和评估方法急需完善
农地因其在生产生活中承担多种功能，其内在价值与生态、经济、社会等多种因素密切相关。生态因素主要指水文、气候、土壤性质等自然条件。社会经济因素包括社会经济发展水平、农业技术水平、交通状况、人口素质、政府政策等多个因素。山东省地域跨度大，不同地区影响土地流转价格的自然条件和社会经济因素差异较大，很难按照一成不变的评估方法和评估模型进行评估。在农村“三权分置”的大背景下，土地产权变化会带来一系列社会、经济、生态方面的变化，其农地评估价值内涵不能仅仅局限于以前的经济价值，如何准确界定和计算社会及生态价值，这都急需在评估实践中进一步的探索。
当前的农地流转评估方法中，收益还原法适用于具有明确收益额和收益期限的评估，成本逼近法要求能够准确核算发生的直接成本和间接成本，市场比较法要求具有成熟规范的土地流转交易市场并能获取参照物的信息，基准地价修正法需建立在成熟的农地流转价格体系发布机制上。在进行评估实践时，要根据具体的条件选择最合适的方法。在土地评估实践中都需不断的优化评估参数及评估方法，特别是农村土地基准地价的评估体系与评估方法较为缺乏，采用何种技术标准对农村土地进行分等、定级、估价，成为当下山东省“三权分置”下土地流转价格评估中亟待解决的关键问题。
3 “三权分置”下农村土地流转价格评估破解路径
3.1 加强土地确权工作
“三权分置”后，在土地流转过程中各个参与方的权能随之发生较大变化，通过土地确权登记颁证工作能清晰界定和明确各方的权益，是保证土地顺利流转的关键和基础。实践中出现的土地流转纠纷，很大一部分都是因为土地产权不清晰，极大地损害了流转双方的利益，阻碍了农村土地流转工作的进一步开展。流转价格评估工作的第一步即是明确土地的权利归属，因此明确农村土地产权体系是评估工作顺利展开的基础保障。
据统计，截至 2018 年底，山东省大部分地区已经实施了农村土地确权登记颁证工作，只有很少的地区因为条件限制等多种原因没有实施，就实施的效果来看仍存在不少的问题。在后续的确权工作中，要建立一套比较系统完善的具有可操作性的确权工作方案，通过动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等环节的确立，通过完善成熟的工作流程避免和规避可能出现的争议。下一阶段的工作主要是加快农村土地确权登记成果应用，完善信息化建设，进一步规范相关工作，使得土地流转价格评估过程中能快捷方便准确地获取土地产权等信息。同时，注意土地信息资料的动态性和连续性，对土地面积、质量、利用状况等方面的变化及时进行跟踪和记录。同时在清产核资、规范管理的基础上，进一步推进农村集体各类产权确权颁证工作。
3.2 形成一套政府指导、市场定价的综合完善的价格评估机制
当前中国农村土地流转价格的形成模式主要有流转双方自主协议定价、土地需求者竞拍定价、土地流转中介机构估价、政府指导参考定价4种模式[4]。建立一套政府指導、市场定价的农村土地流转价格评估机制是未来农地评估的发展趋势。政府直接干预和控制农地流转价格会带来一系列弊端，不利于资源的优化配置。政府应通过间接调控和规范引领的方式建立和完善土地流转价格评估机制，通过土地流转价格评估以充分发挥市场机制的作用。政府首先要建立和完善基准地价评估体系，规范不同流转模式下的评估目的、原则、方法、程序，建立起成熟完善的农地评估管控体系，做好支持服务工作，引导农地实际流转价格在合理区间内运行，防止价格剧烈波动对土地流转市场的负面影响，保护土地流转各方的利益。同时要引导第三方中介评估机构对农地流转价格进行评估以充分发挥市场机制的作用，出台相应的政策鼓励资产评估机构从事农村土地流转价格评估，加强评估人员专业培训，提升评估人员在经济学、法学、工程学、农学方面的专业技术水平[5]。 3.3 有计划地实施农地基准地价评估
政府的首要任务是主导制定并公布基准地价，这也是土地流转中介机构运用市场比较法、成本法、基准地价修正法等方法进行评估的一个重要前提和基础。由于价格由政府制定并公布，是比较权威且准确的，依据基准地价进行修正能快捷、方便、准确地反映土地流转内在价值，促进土地规范有序流转[6-8]。
实践中应有计划地推进农地流转基准地价评估工作，可在经济发达地区进行试点，总结评估经验后再进行大范围的推广。可由政府招标选择有资质的土地评估公司成立项目组，根据国家标准《农用地定级规程》等相关规程标准，综合分析各个地区土地的自然条件、交通便利程度、城镇发展水平等多种自然、社会经济因素进行农地分块定级等前期基础工作;收集相关土地样点的数据资料，建立相应的估价模型并进行检验来测算基准地价。在运用基准地价修正系数法评估待估宗地价格时，要构建和完善多因素的农地修正体系[9]，特别是权利权能修正。我国已完成农村“三权分置”的立法工作，后续还将对“三权分置”制度进行细化和完善，不同评估目的下的土地承包权和经营权的产权权能差异较大，要根据土地权利权能的差异修正调整土地流转价格，同时也要跟随国家相应政策的变化及时进行动态更新[10]。
3.4 深入剖析农地流转交易价格的影响因素，创新评估方法
在“三权分置”的时代背景下，土地流转模式处于不断实践和创新的过程中，影响和制约农地流转交易价格的因素愈发复杂化，当前阶段中国农村土地价格涵盖经济价值、生态价值、社会保障价值等多重属性，在具体的评估实践中要根据不同的流转模式确定相应的评估目的，再进一步分析农地流转价格的价值内涵，比选不同评估方法，建立评估模型进行评估[11-12]。
农业经济规模化的趋势和社会的进步对生态环境保护提出了更高的要求，伴随城镇化的推进过程，农民在人口中所占比例持续下降，因此粮食安全问题、农民社会保障问题都是当下急需关注解决的重大问题。土地流转规模日趋扩大，流转市场愈发成熟，土地价格评估中的社会及生态价值愈发凸显。国家需要从金融制度、财政政策、评估规范及指南等多方面进行改革创新，兼顾多重目标，全面考虑多种影响因素，以公平、和谐、可持续发展的理念来反映土地流转多方面的价值。
在农地流转交易价格评估方法上，当前研究大多集中于成本逼近法、收益还原法、市场比较法、基准地价修正法的对比研究及适用条件，对于评估方法的优化创新研究较少。由于我国农地“三权分置”背景下土地流转的实践时间并不长，没有形成一个成熟的交易市场，土地流转价格评估中的许多参数还需在实践中进一步的摸索、比选和确定，并进一步创新和优化相关评估方法。
3.5 搭建和优化农地流转价格体系发布平台
当前山东省专门从事农村土地流转价格评估业务的评估机构较为缺乏，评估机构的土地流转交易评估案例库尚未建立，同时由于各个评估机构的案例并不共享，这就阻碍了评估方法的创新和重要评估参数的获取，不利于反映农地流转价格随着时间推移的变化态势，不利于政府有效的对农地价格进行动态监测。这需要政府按照“多层次、精细化”的原则，搭建和优化农地流转价格体系发布平台，并进一步优化信息发布机制。当前我国农地价格体系主要由三大部分组成，第一类主要是政府公示地价，包括基准地价和标定地价，以及在此基础上制定的协议出让最低价标准[5]，是政府对农村土地流转交易价格进行宏观引导和调控的基本框架。第二类主要是具体宗地在土地流转中产生的一系列价格，包括评估价格、出让价格、抵押价格、租赁价格等，体现了按照市场机制定价的基本原则。第三类主要是地价指数等指标，反映不同地区农村土地流转价格随时间变化的趋势。
农地流转价格体系发布平台的建立和完善，便于评估人员及时准确地获取土地流转的相关信息和重要参数，如在土地流转评估过程中，由于交易日期的不同，评估人员要获取准确客观的地价指数对土地流转价格进行修正。价格体系发布平台的建立和完善也有利于土地流出方和流入方及时获取流转土地的基本情况及价格等信息，使双方信息对称，保障土地流转过程中各个参与方的权益，避免土地流转纠纷的发生。具体宗地成交价格可以为未来各类土地流转提供价格参考，可以依据农地价格指数等参数分析农村土地流转变化态势，便于政府根据土地流转效果的反馈情况进一步细化和完善土地流转政策，政府也能根据这些基础数据对评估中介机构进行有效的监督和管理，对农地价格进行动态监控，避免市场失灵。
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