国外互联网监管方式的比较

来源:用户上传      作者: 罗　静

　　[内容提要]随着信息时代的到来以及互联网技术的广泛运用，网络监管成为一个突出的课题摆在所有试图推进信息化进程的国家面前。本文从国外管理互联网的理论原则与实际经验入手，介绍了目前国际上网络监管的主要方向和几种代表性的方式及其立法探索，并结合我国网络管理的现状，对我国互联网的监管模式提出建议。
　　[关键词]互联网 信息监管 信息立法 比较分析
　　中图分类号：TP393・4　文献标识码：A　文章编号：1007-1369(2008)6-0117-06
　　
　　互联网作为后工业时代最伟大的技术之一，不仅作为沟通全球社会的信息桥梁催促着财富的急剧增长，更以其前所未有的崭新面目重新塑造着人类社会的生活方式。人们在享受互联网便利的同时，不得不正视这个虚拟社会对于现实社会的冲击和挑战。因此，互联网的监管与互联网的发展成为一对相伴相生的孪生课题，始终受到许多国家政府和有关机构的重视。如何在推动互联网促进社会进步的同时，以规范化的管理模式有效扼制其负面效应，成为一个国际性的热点话题。
　　
　　互联网监管的基本内容
　　
　　有分析表明，2009年预计全球互联网用户数量将超过10亿。在互联网的新增用户以令人惊讶的速度疯长的背景下，接踵而至的网络事件让不少国家开始面对网络安全和网络健康的问题。2005年，韩国连续发生多起网络事件，如网上传播大批明星隐私的所谓“X档案”、网民追查“狗屎女”致人精神失常、网民借知名人士林秀卿之子溺死问题对林秀卿进行人生攻击等。这些问题引起了韩国社会对于网络暴力危害的大讨论和反思。鉴于这种状况，韩国政府先后发布和修改了《促进信息化基本法》、《信息通信基本保护法》等法规，在网络世界导入监督、约束和处罚机制。
　　英国《金融时报》透露，多家大学的研究人员联合对40个国家、1000多个网站进行了调查，发现越来越多的国家开始对互联网进行审查和监管，而且这种行为正在迅速扩散，相关技术的进步和一些国家原来对互联网审查的经验，一定程度上推动了这一趋势。
　　目前各国互联网监管的方式各有特色，监管的深入程度也大不一样，但从关注的问题和防范的方向来看，有一定的共性，主要集中在以下几个方面。
　　――防范网络犯罪。希腊警方表示，2004年希腊网民举报的网络犯罪案件平均每周一起，到了2007年增加到每天三起，其中绝大多数是网络欺诈和诈骗。各国网络犯罪的发案率近年来都在逐步上升，发案的类型表现为非法从事国际联网经营活动，黑客行为，非法窃取、侵犯他人知识产权、财产权等，利用网络进行欺诈、贩毒、走私、色情等非法活动也屡见不鲜。
　　――限制不健康内容的传播，禁止危害社会公共利益和公共道德。传播色情、暴力、种族和宗教歧视等不良网络行为，已成为各国政府和社会限制的主要内容，比如，德国国会制定的法律严格禁止在网络上鼓吹纳粹主义。以色列《耶路撒冷邮报》网站每天安排两三名编辑，24小时轮流监看新闻跟帖和网友评论，实行先审后发的措施，平均删贴量在20％左右，涉及极端主义、色情、暴力等方面的内容一般不会允许发布。
　　――重视保护未成年人的成长环境。如何在网络世界将成年人和未成年人区分开来，限制未成年人的上网权限，尤其受到政府的关注。互联网管理非常宽松的美国，从1996年起已通过了《儿童在线保护法》、《儿童网络隐私规则》和《儿童互联网保护法》，从法律上严格禁止儿童在网上接触只有成人才能接触的内容。
　　――控制对他人隐私和人格的侵犯。很多国家重视对用户个人隐私的保护，反对在网络上擅自公布他人的个人资料或动用跟踪技术监视用户的在线状况，反对发布侮辱、伤害他人的跟帖、博客等。欧盟明确把尊重隐私作为网络管制的重要原则。
　　
　　网络监管的代表性方式
　　
　　虽然网络的安全和健康受到越来越多国家的重视，但是各国在监管的理念和措施上大相径庭。从具体的运作情况来看，主要有这样几种代表性的方式：
　　
　　1　韩国的网络实名制
　　韩国政府从2002年起推动实施网络实名制，2005年韩国正式实行网络实名制，要求用户在网络上发帖、跟帖以及上传照片和动态影像时需要确认居民身份证和本人的真实姓名。此后，韩国政府不断修改和制订保护网络安全的法律条款。2007年7月起，《促进使用信息通信网络及信息保护关联法》规定韩国各主要网站在网民留言之前，必须对留言者的身份证号等信息进行记录和验证，否则对网站处以最高金额达3万美元的罚款。如果由于网站未能有效进行实名制登录而造成法律纠纷，网站将代替无法被追查到的被告接受惩处。
　　迄今为止，韩国已通过立法、监督、管理和教育等措施，对网络邮箱、网络论坛、博客乃至网络视频实行实名制，成为全球网络管理最彻底的国家之一。
　　韩国的网络实名制有三种形式可以选择：一是纯粹的因特网实名制，即从加入会员到论坛发帖等所有步骤都需要实名确认；二是因特网留言板实名确认制，即只有通过登录和本人确认手续的会员才能在论坛上发帖；三是因特网留言板实名制，即在发帖的同时标注网上呢称和真实姓名。
　　
　　2　英国的多元治理
　　英国在网络管理方面的主要做法是立法保障和行业自律，辅之以政府指导。英国的网络管理工作主要由网络观察基金会负责。这个半官方组织由英国网络服务提供商于1996年9月自发成立，在英国贸易和工业部、内政部和英国城市警察署的支持下开展日常工作。
　　网络观察基金会为鼓励从业者自律，与由50家网络服务提供商组成的联盟组织、英国城市警察署和内政部等共同签署了《安全网络：分级、检举、责任协议》，制定相应的网络内容管理措施，明确两个基本原则：一是开设热线，接待公众投诉。基金会在接到公众投诉后，会评估特定网上内容是否违法，如果认定是非法内容，将通过网络IP地址确定内容来源，将问题移交给相应的执法机构来处理，同时通知网络服务提供商将内容从服务器上删除，如果服务商不配合，会承担法律责任。二是设立内容分级和过滤系统，让用户自行选择需要的网络内容。除了法律明文禁止的不良内容外，该基金会主张对其余内容分类标注，让用户自行决定是否要浏览。
　　网络观察基金会成立10周年之际公布的报告显示，英国网上源自本土的非法内容，特别是与儿童色情有关的内容，已经从1996年的18％下降到了0.2％。在被举报的网上非法信息源中，来自英国本土的只占1.6％。
　　虽然成效显著，但该基金会认为，英国的网络管理仍面临两大挑战：一是需要进一步加强跨国网络规范合作，互通信息，在全球范围打击网上儿童色情等非法内容；二是需要制定一个能被大多数国家认可的统一信息评价标准，以便更有效认定网上的非法信息。

　　3　新加坡的审查制度
　　新加坡为了防止公共秩序、国家安全、种族和宗教和谐以及公共道德规范受到侵害，一直实施较为严格的互联网管理原则。除了传统的诽谤法和保护宗教和谐法的有关条款可以适用外，1996年新加坡颁布《国际互联网法规》，禁止用户接收互联网上的不良内容。
　　新加坡广播管理局(SBA)1996年7月15日宣布实施分类许可证制度，对互联网内容进行管制。分类许可证制度规定，凡遵循分类许可证规定的服务都被视为自动取得了执照，但是那些被政府认为有可能从事非法内容服务的国际互联网服务商和内容提供商都需申领许可证，并保证做出最大努力删除法律禁止的内容。SBA定期对网络服务的提供者所提供的内容进行抽查。国际互联网拉入服务的提供者有义务将SBA认为含有非法内容的站点和界面予以删除，只能加入经SBA认可的新闻组，并帮助政府识别那些已经列入黑名单站点的用户。
　　
　　4　美国的选择性限制
　　美国是全世界网络管理最宽松的国家之一，法律强调个人发表意见的自由。但是，如果在网络上利用这个自由去侵犯国家利益和他人的名誉权，还是要承担法律责任的，当然，前提是能够通过网络公司的服务器查出违法的主体。
　　不过，美国的一些公司、企业和机构有一些家规。美语里有一个新词“dooce”，意思是说，某个人因为自己的博客而被单位开除。在美国，这样的情况很多。比如美国国会一个参议员的助手杰西卡・卡特勒，她用笔名“华盛顿宝贝”在网上发表了一篇日记，记录了其与6个国会情人幽会的隐私，博客点击率飚升。最后国会解雇了她，理由是她“不恰当地利用了参议院的设备和工作时间，向因特网上传内容不妥的材料”。
　　
　　5　越南和缅甸的控制政策
　　当上世纪末互联网第一次在越南出现的时候，越南政府许多官员认为这会降低政府控制公共信息的能力，威胁到国家安全。他们关闭了网吧，没收了计算机。2002年开始，越南政府放松了对互联网拉入的管制，现在越南人可以注册互联网拉入服务，但是上网浏览只能局限于越南国内的网站。如果不去浏览国外网站，拉入用户就不必到政府进行登记，否则用户就需要去注册。
　　目前越南政府的监管政策仍然比较严格。内务部有权监控网络舆论内容，包括电子邮件以及网络用户在网络传输的任何信息。为了防止黄色网站和反政府网站的影响，整个互联网都在政府的安全系统监控之下。2004年，越南还成立了一支特警分队，专门调查在线犯罪和违禁出版物在网络空间的传播。
　　缅甸采取禁止普通人上网的政策。在其近5000万公民中，能在政府的严密控制下使用电子邮件的还不足1000人。如果有人被发现未经授权拥有调制解调器，会被判处7～15年徒刑。
　　
　　互联网监管的立法探索
　　
　　在互联网日益普及的同时，越来越多的国家面临公众关于净化网络环境、扼制网络违法的呼吁。一方面各国政府采取各种措施强化网民自律意识和网络运营商的社会责任意识；另一方面，许多国家在法律层面上采取相应的举措，通过立法来保证网络世界安全、健康地运转。从互联网相关法律法规的出台进程来看，国外互联网监管的立法探索显示出一定的趋向。
　　早在1978年，美国的佛罗里达州第一个通过了《佛罗里达州计算机犯罪法》。随后，美国共有47个州相继颁布了计算机犯罪法，这些法律特别注重对个人隐私权的保护。2001年，美国国会下属的隐私保护委员会表示，越来越多的公众对自己遭到电子监视不满，该委员会提出的法案对商业网站收集互联网用户全部私人信息的做法提出异议，并制定了相关限制条款，禁止有关机构或公司使用跟踪技术对用户的在线浏览进行监视。1996年美国政府曾经颁布《通信内容端正法》，规定通过网络发布猥亵资料或不良信息给未成年人，可以处以2.5万美元的罚款和两年监禁，但此法受到起诉，并因为“主要条款侵犯公民议论自由”被最高法院判定违宪。日本1996年出台《关于电子网络事业中有关伦理的有关方针》，指出通产省一直对网上犯罪问题极为关注，但又顾虑规定过多会妨碍网上信息的自由流通，因此强调行业自主制定行为规范的重要性。
　　这些法律和规定基本上是在维护互联网用户个人意见表达与流动的自由和空间，包括一些较早出台的知识产权保护的条款和法规，主要还是体现人权的宗旨。这样的立法思路影响了西方许多国家。但是近些年许多国家开始重视发表意见、获取信息的自由与保护未成年人免受不良信息侵犯的矛盾，并力图从法律层面上予以解决，这成为各国互联网立法监管的重点方向。
　　法国在1998年修改了《未成年人保护法》，从严从重处罚利用网络手段腐蚀青少年的犯罪行为，规定在网上向身份不确定的未成年人展示淫秽物品者量刑可达5年监禁和10万欧元罚款。美国1998年颁布《美国儿童互联网保护法》，规定商业性质的网站不得向17岁以下的未成年人提供浏览“缺乏严肃文学、艺术、正法、科学价值的裸体与性行为影像及文字”等有害身心的网站内容。2000年美国通过了《未成年人互联网保护法》，要求全国的公共图书馆为联网的计算机安装色情过滤系统，否则图书馆无法获得政府提供的技术补助奖金。2003年又出台了《2003年反垃圾邮件法》，规定未给含有色情内容的邮件添加标志的，视作违法行为，并禁止利用虚假的寄信人地址或使人误解的标题，向处于保护状态的计算机发送黄色和商业电子邮件，否则视作违法。英国1996年颁布了《3R安全规则》，法规旨在从网络上消除儿童色情内容和其他有害信息，对提供网络服务的机构、终端用户和编发信息的网络新闻组，尤其对网络提供者进行了明确的职责分工。日本公布实施了《未成年人色情禁止法》和《交友类网站限制法》，规定利用交友网站进行以金钱为目的，与未成年人发生性行为的援助交际都是犯罪行为。
　　如何从法律层面上预防和打击利用互联网的犯罪行为，更是近年来一些国家网络立法监管的重要课题。在打击网络犯罪方面，德国注重先发制人，强调预防，从法律上授予相关机构相应的权力。德国内政部调集专业人员和技术力量成立信息和通信技术服务中心，为警方展开调查和采取措施提供技术支持，该中心下设一个类似“网上巡警”的调查机构，并赋予他们以特殊的调查权限。俄罗斯1999年颁布法律，规定服务提供商必须安装一种指定软件，使保安部门能够阅读所有通过该服务商传送的电子邮件。2001年英国开始实施《反恐怖主义法案》，将严重干扰或中断电子系统运行的行为纳入恐怖主义范畴，将计算机黑客行为定性为恐怖主义。该法案明显增加了警方在追查计算机犯罪方面的特权，如果某个组织发起向首相发送电子邮件请愿活动，而这一活动又干扰了某个电子邮件系统的运作，就会被视为恐怖主义活动。荷兰1998年出台的法律也要求，所有

的电信公司必须安装网络警察监控设备，以便对实施犯罪的互联网用户进行有效的追踪。
　　
　　国外互联网监管方式的利弊及启示
　　
　　互联网监管必然受到市场运行机制、政治文化传统等诸多因素的影响，因而各国在互联网世界的管理思路和模式差异较大，呈现多元化的态势。但总体看，基本上可以分为两种主要方向。一些西方发达国家较早走上了市场化发展的道路，市场运行机制趋于成熟，它们在加强立法的同时，更多地通过市场调节和行业自律来对网络进行监管。而一些亚洲国家和一些欠发达国家强调在保护用户权利的同时突出公共利益的原则，更加注重借助政府的行政效率，通过各类刚性措施来保证互联网的规范化运转。
　　相比较而言，西方发达国家的法律环境更为成熟，无论从法律自身的完善程度，还是从法律对互联网商业化运作的保障来看，都具备很好的基础。所以这些国家加强互联网管理的立法工作，也是力图从根本上实施最具效率的管理。但是，这一思路现实中也遇到难题。一是在言论自由已经成为根深蒂固的社会文化的背景下，单纯运用立法手段，必然引起多样化的议论而导致难以决策。比如美国对网络管理的一些立法多次受到社会团体的否定，而且找出其与宪法规定的公民言论自由权相冲突的依据，最终被法院裁决为违宪。因而，互联网的立法在实际操作中常常左右为难。另一方面，互联网的世界无边界无国别，渗透性超强，各国的法律条款差异性太大，单纯一个国家的立法，依然会面临顾此失彼的尴尬局面。
　　实际上，西方发达国家在日常的管理中主要还是借助市场调节和行业自律。在这些国家，网络从诞生起就开始市场化的历程，互联网商业化的运作对市场的依赖性很强，所以通过免税等手段，利用市场的力量来调动互联网运营商的自律。虽然也有一些效果，但是运营商追逐利益的天性，决定了其不可能真正从社会公众利益的角度来规范管理，所以客观上难以完全避免问题的出现。同样，在市场的力量面前，行业的自律很多时候也显得比较脆弱。
　　一些亚洲国家和一些欠发达国家国内总体市场化的程度也不高，而且许多亚洲国家传统文化中一直强调集体利益和公众原则，所以在互联网的管理上，没有采取已经问题比较突出的发达国家的政府间接管理的思路，大多探索以政府更直接的管理模式来控制互联网的负面效应。像韩国的实名制的措施客观上对抑制网络世界的毒瘤起到了非常明显的净化效果，越南等国更严格的措施更是基本杜绝了问题的出现。但是，这样的管理方式也同样明显限制了互联网的发展，新的技术传播带来的进步没有能够在社会生活中充分彰显。
　　无论从文化的接近度考虑，还是从市场化的发育程度来看，中国互联网的现状与亚洲国家和一些欠发达国家更近似一些，这些国家强调政府直接介入互联网管理的经验对我们有借鉴意义，但是我们需要防止政府行政手段介入过多导致互联网衰弱的状况。西方发达国家加强法律建设，明确运营商和用户的法律责任和义务，重视对未成年人的保护，从方向上来讲是治理互联网的根本，值得我们效仿。但是其过多依赖政府间接式的管理模式，至少在目前还不太适应我们的国情。
　　本文认为，我国需要探索自己特色的监管模式。鉴于目前互联网管理的实际情况，充分尊重我们的国情，在保护互联网繁荣的同时，以多样化的路径，采取立体式的管理模式，全方位净化网络空间、彰显公共利益和道德规范、保护隐私和人格不受侵犯，这应该是中国互联网监管的方向。
　　我国相关部门近年来正在加紧制定各种专门的法律法规以规范互联网市场，如现行的《著作权法》对网络侵权作了专门规定，《中国游戏评测与推荐制度》、《互联网电子邮件服务管理办法》、《信息网络传播权保护条例》等相继出台。但总的来说，我们在互联网管理的立法方面比较晚，现有的网络立法层次不够，多停留在部门规章的层面上，而且法律法规不够系统，针对性、可操作性不够，需要进一步加强完善。
　　目前，我国高校校园网的管理比较有特色，一个重要的原因是已经在尝试有限度的实名制。2004年教育部发布《关于进一步加强高等学校校园网络管理工作的意见》，明确提出在高校教育网实施实名制。很快，高校的BBS向仅限实名制校内交流平台转变。从运转的情况看，高校网络实名制的推行，较好地化解了一些网络隐患，特别是在引导主流舆论、疏解不良情绪上效果明显。但是目前也出现一些现实的问题。比如，目前的校园网上，具有校内合法身份的用户既可浏览也可发帖，校外网民只可浏览不可发帖，无法参与整个网络社会功能活动，导致目前的校园网与社会虚拟世界出现脱节的现象。结合中国的人文环境和经济环境，可以考虑分类实施、多管齐下的方式，把实名制和隐私保护、实名制和积极性保护等矛盾，在更灵活的机制框架下逐步消解。在高校等特殊人群的集结区域，推行有限度的实名制，值得考虑和实施。
　　我国高校普遍推行实时监控的措施，对于严防有害信息侵扰网络健康，成效比较明显，可以考虑更大面积内推广。地方政府的一些部门和网站也在尝试提高技术过滤覆盖面，也有一些监管的措施，但是时有疏漏，应该借鉴高校的实时监管的模式，加大监管的力度，积极利用现代技术成果，提高技术防范的能力，实现对网上进出信息的例行检查、截获、监测，从源头上构建“防火墙”。
　　当然，网络管理不仅仅是法律、技术层面上的课题，网络世界和现实的世界是紧密相连、互相影响的。所以，需要重视借助全社会的力量，以科学的方式引导广大网民培育网络生活的基本素养，逐步建立网络社会的道德规范。同时，还应该努力提高舆论引导的水平，对一些社会事件及时公布真相，摧毁谣言滋生的土壤；对一些热点话题，在尊重言论自由的前提下，要积极疏导，用主流的价值观引领舆论的方向。从而在保持互联网快速发展的前提下，建设一个绿色的网络家园，让便捷、自在、健康、安全与和谐融为一体。
　　
　　责任编辑　徐冬青

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-235501.htm