电子政务绩效评估指标体系设计

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　　摘要:首先对电子政务绩效评估指标的相关理论和概念进行简要说明，然后分别从国外和国内两方面详细论述了电子政务绩效评估指标体系的研究和实践情况，最后提出了基于基础设施、项目建设、服务水平和管理保障四个方面的综合性评估指标体系。
　　关键词：电子政务 绩效评估 评估指标 体系 指标 设计
　　
　　电子政务绩效评估指标体系作为电子政务绩效评估的核心要素，不仅能够保证对我国现阶段电子政务建设情况进行科学、全面、客观的评估，而且能够正确指引今后电子政务建设的发展方向。为了更好地规范和推行中国的电子政务建设，在进行电子政务绩效评估的时候，必须借鉴发达国家的先进经验，总结中国电子政务绩效评估的不足，立足于中国的国情，从实际出发，实事求是、探索创新，设计一套科学、合理、全面、客观的电子政务绩效评估指标体系，以此来对中国电子政务的建设情况进行科学、全面、客观的评估。这样才能正确地指引今后电子政务建设的发展方向，确保中国电子政务建设可持续化、健康、稳定、快速地发展。
　　
　　一、基础理论与概念
　　
　　作为电子政务绩效评估的核心要素，评估指标体系用来明确电子政务绩效评估的具体内容和指标权重等。它包括评估指标、指标权重、指标评估标准、指标评分方法等内容。评估指标体系的设计是电子政务绩效评估的重要环节和主要内容之一。
　　绩效评估指标的概念来源于关键绩效指标（Key Performance Indicator，KPI），是指通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，以衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把组织的战略目标分解为可操作的工作目标的工具，是组织绩效管理的基础。
　　确定KPI有一个重要的原则――SMART：
　　――S代表具体（Specific），指绩效考核要切中特定的工作指标，不能笼统。
　　――M代表可度量（Measurable），指绩效指标是数量化或者行为化的，验证这些绩效指标的数据或者信息是可以获得的。
　　――A代表可实现（Attainable），指绩效指标在付出努力的情况下可以实现，避免设立过高或过低的目标。
　　――R代表现实性（Realistic），指绩效指标是实实在在的，可以证明和观察。
　　――T代表有时限（Time bound），注重完成绩效指标的特定期限。
　　电子政务绩效评估指标体系的设计也要遵循这样的原则。
　　
　　二、电子政务绩效评估指标体系的相关研究和实践综述
　　
　　⒈国外关于电子政务绩效评估指标体系的研究和实践
　　随着电子政务在全球的迅猛发展，许多国际机构或组织团体从多个方面，提出了不同层次、不同视角的电子政务绩效评估理论和评估指标体系。
　　⑴联合国与美国行政学会
　　联合国经济与社会事务部与美国行政学会从2002年起开始发布全球电子政务测评报告。2002年5月，公布了2001年度全球电子政务发展状况研究报告，提出的电子政务绩效评估的指标体系主要包括三个方面：政府网站状况、基础设施状况和人力资源状况。该报告从这三个方面计算了衡量一个国家或地区电子政务发展水平的“电子政务指数”，并以此对133个成员国（地区）的电子政务发展水平进行了评估。2003年，联合国经济与社会事务部对全球191个国家（地区）的电子政府进程进行了调查，调查的最终结果体现为电子政务完备性指数（E-government Readiness Index）和电子政务参与指数（E-government Participation Index）（详见表1）。
　　
　　⑵埃森哲咨询公司
　　埃森哲咨询公司（Accenture）从2002年开始对国家级电子政府进行量化测评，测评内容为政府门户网站的服务事项，在评价电子政府发展水平时采用电子政府“总体成熟度”的概念，总体成熟度包括服务成熟度指标和客户关系管理，其中，服务成熟度占70%，客户关系管理占30%（详见表2）。
　　
　　⑶美国布朗大学
　　自2001年以来，美国布朗大学开始连续发布全球电子政务年度评估报告。其测评指标为20多项覆盖电子政务各个领域的标志性特征（参见表3），各指标采用相同权重（100分），总分为各指标积分和，测评数据均通过互联网上获取。
　　
　　⑷Gartner咨询公司
　　Gartner咨询公司的电子政务绩效评估指标体系并不是对世界各国电子政务发展水平作横向的比较，而是对某国特定电子政务项目的有效性进行评估。它主要从公共服务水平、运行效益和政治收益三个方面评估电子政务，每个大类又包含一系列具体参数（详见表4）。
　　
　　⑸TNS公司
　　TNS（Taylor Nelson Sofres）公司自2001年以来，每年对全球许多国家的电子政务发展情况进行评估。其评估指标包括发展程度（延伸的社会广度和行业深度）、应用程度（政务的技术能力和集成度）、人口覆盖面和对个人隐私信息安全的关心四个方面；指标权重和测评结果都按照各国人口权重进行校正；测评方式为以问卷方式采集原始数据；测评对象分为电子政务用户、网民和一般公众三种。
　　⑹Jersey Newark大学和Sungkyunkwan大学
　　为了评估全球政府网站的公共服务传递情况和公众参与情况，美国Jersey Newark大学电子政务协会和韩国Sungkyunkwan大学全球电子政务政策协会于2003年联合发布了对全球82个国家的84个政府网站的评估报告，该评估结果可以从总体上认识发达国家和欠发达国家的政府网站情况。其评估指标体系框架包括安全/隐私、可用性、站点内容、在线服务、公众参与五个部分（详见表5）。
　　
　　⑺经济合作及发展组织（OECD）
　　经济合作及发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）提出电子政务的产出和影响可以用“善治”（Good Governance）的评估标准来衡量，检测其结果是否向“善治”进步，其绩效评估指标体系包括：合法性（Legitimacy）；法治（Rule of Law）；透明性、负责任性、整合性（Transparency，Accountability，Integrity）；效率（Efficiency）；连贯性（Coherence）；适应性（Adaptability）；参与和咨询（Participation and Consultation）。
　　⑻哈佛大学国际发展中心
　　当前国际上的电子政务成熟度（Readiness）研究为绩效评估研究提供了广阔的思路。哈佛大学国际发展中心（Cente for International Development at Harvard University）在2001～2002年对网络就绪指数（NRI）进行研究，提出了网络使用情况（Network Use）和“加速”要素（Enabling Factors）两部分的分析框架（详见表6）。
　　
　　⑼IBM公司
　　IBM政府事务研究中心于2007年发布了一份《评估电子政务绩效》（Measuring the Performance of E-Government）的研究报告，该报告把电子政务绩效评估平行分成三个部分，即投入（Input）、产出（Output）和结果（Outcome），并把电子政务绩效评估在导向上分为技术导向型评估和服务导向型评估两种评估体系（详见表7），而后者是今后电子政务绩效评估的发展方向。IBM的报告为我们研究和总结当前电子政务绩效评估工作提供了一个参考框架。

　　⒉国内关于电子政务绩效评估指标体系的理论研究
　　⑴面向内部和外部的指标体系
　　
　　中南财经政法大学的刘腾红等人[1]从服务和应用的角度出发，根据电子政务的服务对象和职能，建立了内部和外部两大指标体系、6个子系统。内部指标体系包括网络办公目标、内部交流目标、信息资源整合目标等3个目标和8个子目标；外部指标体系包括一站式服务目标、为企业和居民服务目标、信息共享目标等3个目标和9个子目标（详见表8）。
　　
　　⑵基于五项测评的指标体系
　　同济大学经济与管理学院的杨云飞、白庆华[2]建立了一套包括“电子集中、电子安全、电子管理、电子服务、电子决策”五项测评的电子政务评估指标体系（参见表9），并利用该评估指标体系对中国各大城市目前的电子政务发展水平进行了尝试性测评；同时制定出了电子政务得分定量――定性换算表，将得到的定量化电子政务绩效评估结果转化成定性化描述，使电子政务绩效评估结果更有实际参考价值。
　　
　　⑶基于政府门户网站的指标体系
　　信息产业部的彭细正[3]认为，电子政务绩效评估的主要要素包括五个方面：评估指标体系、指标评价标准、指标权重、综合评分方法、数据采集方法。在此基础上，彭细正根据逻辑框架法基本模式的分析架构，对政府门户网站绩效评估指标体系作出了初步研究，建立了包括应用效果、网站内容、网站功能、网站质量、系统建设、投资绩效6个一级指标和用户满意度、政府满意度、信息化成熟度等18个二级指标以及80个三级指标的政府门户网站绩效评估指标体系(参见表10）。
　　
　　⑷基于成本和收益的指标体系
　　华中科技大学的马连杰等人[4]基于“公众满意度”、“政务为民”的理念，从成本收益的角度设计了一套电子政务项目评估的指标。该指标体系将电子政务项目的成本分为项目投资、项目运行管理、项目维护和电子政务机会成本4个总指标以及14个子指标；将电子政务项目的收益分为效率提高程度、公开透明度、公民服务和企业服务4个总指标以及22个子指标(参见表11）。
　　
　　⑸基于产出、结果、影响三个层次的指标体系
　　中国人民大学的张成福、唐钧[5]提出，把电子政务的绩效划分为三个层次（参见表12）：①产出（Output）层次，如政府网站、光缆、电话、电视等硬件基础设施，软件操作平台等成果。②结果（Outcome）层次，表现在建设结果的经济（Economical）和效率（Efficiency）两方面。③影响（Impact）层次，最重要的有两方面，即效益（Effectiveness）和公平（Equity），责任（Responsibility）、回应（Response）和代表性（Representation）。
　　
　　⒊国内电子政务绩效评估实践案例
　　⑴北京
　　北京市政府从2005年起开始电子政务绩效评估工作，2008年发布了《北京市电子政务绩效考核管理办法（试行）》（京信息办〔2008〕1号），其中规定了评估指标体系，由服务与应用、资源整合与利用、管理与保障三部分组成（参见表13）。
　　
　　⑵宁波
　　2008年8月，宁波市开始电子政务绩效评估，其评估指标体系由组织机构、应用效果、资源共享、信息安全、环境建设和加分项六部分组成（参见表14）。
　　
　　⒋国内外指标体系设计模式比较分析
　　根据指标体系的评估目标、评估对象的不同，可以把国内外众多电子政务绩效评估指标体系的研究和实践归纳为服务导向型、技术导向型、项目导向型和综合评测型四种类型（详见表15）。
　　
　　其中，服务导向型电子政务评估指标体系，以政府网站为对象，关注服务效果和公众满意，重点评价服务广度、成熟度、网站功能等，体现“以公众为中心”的行政理念；技术导向型电子政务评估指标体系，强调信息和网络技术作为基础设施的重要性，侧重评估系统的网络、安全、硬件和操作系统及应用平台等信息通讯技术；项目导向型电子政务评估指标体系，侧重评价项目的质量和有效性，评价体系更加具体，易于应用；综合评测型电子政务评估指标体系不仅考虑政府网站建设现状，并考虑影响电子政务建设的其他因素，如基础设施建设、人文环境等，能弥补单维度考察绩效的片面性，能较全面地展示电子政务建设各方面状况。
　　在国内外上述四种类型电子政务绩效评估指标体系中，从政府服务角度、以政府网站为评价对象，具体评价政府网站建设现状、网站服务质量和功能完备程度的研究较多；而以基础设施建设或电子政务系统为评价对象的研究较少。从宏观角度以国家或地区政府网站建设现状、电子政务发展水平、基础设施建设情况等为评价对象的研究较多；而以电子政务项目建设水平为对象的微观研究较少。
　　
　　三、电子政务绩效评估指标体系设计
　　
　　⒈电子政务绩效评估指标体系的设计原则
　　为顺利执行评估，客观反映现实，正确引导方向，电子政务绩效评估指标体系设计应该遵守以下几个原则。
　　⑴高屋建瓴、顶层设计
　　电子政务的绩效评估指标体系应从长远发展的角度，做好战略管理和顶层设计，通过绩效评估，引导电子政务为行政改革做出应有的贡献。
　　①全员参与：将绩效评估与质量管理紧密结合。一方面动员政府部门全员参与到电子政务质量提升的全流程中；另一方面发动社会和公民的力量，使之以电子政务用户的身份，提供革新的建议，甚至积极参与到改革进程中来。
　　②保持沟通：将绩效评估视为传递改革建议的通道。建立起与公民、企业、社会组织保持沟通的机制，及时、准确、真实地掌握社会方面对于电子政务的意见和预期。
　　③可持续发展：将绩效评估作为电子政务和政府可持续发展的推动力。绩效评估作为推进改革最强势的外部动力之一，将积极和持续地推进电子政务和政府的可持续发展。
　　⑵科学一致、客观透明
　　指标体系科学一致包含四个方面的含义：第一，制定评估指标体系时，每个指标的选取必须与中国电子政务建设的任务、目标等保持一致，能准确客观地反映出电子政务的建设任务和目标。符合这一原则，电子政务绩效评估指标体系才兼具可行性和指导意义。第二，建立指标体系时，应筛选具有高度代表性和概括性的指标，注重指标的全面性、主导性，各个指标之间要相互联系、相互作用，静态指标和动态指标相结合，定量指标和定性指标相结合，并且定性指标要尽可能转化为定量指标，力求全面地反映电子政务建设的现状。第三，选取的指标应能独立地测评电子政务的某项具体内容，但不能与其他指标的内涵交叉、重叠，这样可以避免重复评议，防止最终分数含有重复增减的偏误。第四，每个评估指标要易于理解，要有统一的解释，不同的理解会带来不同的评估标准。
　　客观的评估可以引导电子政务建设的发展方向，改善电子政务建设中的不完善之处；不客观的评估则可能误导电子政务的发展，并引起公众的不满。但评估多少都具有主观性，会因人、因时、因地而异，因此在设计指标体系时，要尽量避免使用易受主观因素影响的指标，从源头上减少因主观因素造成的差异性，使获得的评估信息更具有客观性和可靠性。评估的背后隐含的是民主监督的意识和政府为公众服务的意识，因此评估指标体系、评估方法与过程、评估数据都必须公开透明，接受社会公众的监督。缺乏透明度势必会削弱评估的客观和公正。

　　⑶综合全面、易于操作
　　电子政务绩效评估指标体系的综合性、全面性主要体现在以下几个方面：首先，电子政务绩效评估是对政府电子政务水平的综合反映，这就要求指标的设置要全面反映电子政务的情况，而不是局限于局部或某些具体方面；其次，尽量选取较少的指标反映较全面的情况，为此，所选指标要具有一定的综合性，指标之间要有较强的逻辑关联；再次，在进行比较时，如果指标过细，会带来许多模糊问题，难免会产生许多误差，而选用综合指标能够很好地规避误差问题。
　　在指标体系的设计中，要充分考虑指标的可操作性，在数据采集过程中的可获得性，所选取的指标应该尽量与政府现有的数据衔接。必要的新指标要定义明确，以便于数据采集。同时，选取的指标应具有普遍的统计意义，使评估结果能实现评估对象间的横向比较和时间上的纵向比较。
　　⒉电子政务绩效评估指标体系设计
　　自2006年起，长城战略咨询已经连续三年参与了北京市的电子政务绩效评估工作。在深入的评估实践中，我们发现，中国的电子政务绩效评估指标体系仍然存在着很多问题，如指标分类不合理、无法全面体现电子政务建设的结果和效果等。随着电子政务绩效评估工作在各地的陆续开展，我们亟需一套科学、合理、全面的指标体系来引导电子政务绩效评估工作。
　　经过广泛的理论和实践研究，我们认为，以网站为核心的电子政务服务水平的评估和从横向比较国家或地区电子政务总体发展水平的评估仍是今后电子政务绩效评估的重点和方向；但同时针对特定电子政务系统或电子政务项目的评价同样重要，这类评估指标体系有利于确保电子政务系统建设质量，提高项目成功率；同时对基础设施建设和管理制度建设的评估也不能忽略，它们是电子政务建设的基础和保障。因此，一套科学、合理、全面、客观的电子政务绩效评估指标体系至少应包括基础设施、项目建设、服务水平和管理保障四个方面（参见图1）。在借鉴发达国家的先进经验，总结中国电子政务绩效评估实践上的不足，立足于中国的国情，我们设计了一套电子政务绩效评估指标体系（详见表16）。限于篇幅，本文只列出了该评估指标体系的一级和二级指标。
　　
　　在研究和实践中，我们还发现，不能笼统地谈电子政务绩效评估及其指标体系，因为评估对象范围不同。例如，国家或地区电子政务绩效评估、部门电子政务绩效评估、电子政务项目绩效评估是完全不同的，分别属于宏观、中观、微观层次，不能混为一谈。而且，同样是电子政务项目绩效评估，项目不同，评估指标体系也应不同。例如，有的电子政务项目是建设政府网站，有的电子政务项目是建设视频监控系统，有的电子政务项目是建设社保数据库，有的电子政务项目是建设政府内网。不同的项目类型，其建设内容、系统功能等差异很大，因此用同一套评估指标体系去评它们的绩效，显然是不合适的。不过，电子政务建设在总体上是具有共同性的。因此，其评估指标体系的总体框架是相同的，只是在一项具体的评估工作开展时，要根据评估的类型、部门的职能、地区的差异，对具体指标选取和指标权重进行适当调整，这一点主要反映在指标体系的三级、四级指标上。
　　
　　对于电子政务绩效评估指标体系，除了定性指标，更重要的是尽可能地采用量化指标，以求客观，避免随意性。评估指标体系建立要力求体现可操作性，即可以通过访谈或问卷调查等获得有关支撑数据。评估指标体系不能盲目照搬国外，因为中国的政治、经济、社会、文化等许多方面与西方国家都存在差异。指标尽量用相对指标，如用“行政审批项目上网比例”，而不用“行政审批项目上网数”。另外，指标并不是越多越好，而是要确定关键指标。动辄确定上百个指标，那样不但增加评估工作量，而且可能掩盖了主要指标，使评估结果出现偏差。指标权重应根据评估目标、价值取向而定，力求反映主要问题。
　　
　　四、总结
　　
　　虽然目前国内外已经有很多关于电子政务绩效评估指标体系的理论研究和实践，但都是基于各自的评估层次、对象设计的，都存在着这样或那样的局限性。可以说，电子政务绩效评估指标体系的设计，无论在理论界和实践界都还处于探索阶段。本文在广泛的理论和实践研究的基础上，借鉴发达国家的先进经验，总结中国电子政务绩效评估指标体系上的不足，立足于中国的国情，从实际出发，提出设计一套较为科学、合理、全面、客观的电子政务绩效评估指标体系的理念；希望能以此为中国电子政务绩效评估带来新的思路，通过科学有效的绩效评估确保中国电子政务建设可持续化、健康、稳定、快速地发展。
　　
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　　作者简介：
　　石会昌，男，生于1975年10月，长城战略咨询知识管理部高级咨询顾问；主要研究方向为电子政务、信息化规划、绩效评估；在制造业、软件产业、信息产业方面具有丰富的咨询经验，发表论文6篇。
　　万道濮，男，生于1985年3月，长城战略咨询知识管理部咨询顾问，主要研究方向为电子政务、政务信息管理方向，发表论文2篇。
　　王彦慧，女，生于1980年3月，长城战略咨询知识管理部咨询顾问；主要研究方向为电子政务、企业信息化，在电子政务绩效评估领域具有丰富的实践经验，发表论文1篇。
　　
　　（本文责编：张建辉）

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