法治政府的伦理价值目标及其实现途径
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作者: 杨素云
摘要：法治政府建设从其实质和内容讲，必须符合一定的伦理道德要求，以善治作为自己的伦理价值目标。一个善治的法治政府，必须首先是尊重和保障人权的政府，是一个严于自律的、能够有效实现社会管理的有限政府。因此，法治政府行为的基本要求是诚信、公正和责任，具体行为必须依法进行。
关键词：法治政府；善治；有限政府
中图分类号：D90－053 文献标识码：A 文章编号：1004－1605(2008)04－0066－05
从法律伦理学的角度讲，法治政府建设不仅是一个政府法制建设的形式性问题，而且包蕴着实现政府善治的伦理价值目标，最大限度地提高人民群众的幸福指数，切实保障人权，实现社会正义。这就意味着政府制度的构造应当符合制度伦理的基本要求；政府行为应当基于良好的道德愿望，应当诚实守信；政府应当经得起公众的伦理价值或道德评判，从而获得人民群众发自内心的信任和遵从。因此，法治政府建设是具有深厚伦理底蕴、丰富伦理内涵的法伦理课题，深刻把握现代法治政府的内在伦理品格、价值目标、制度伦理内涵和行为伦理要求，是当代中国法治政府研究的重要的时代课题，对于推动法治政府建设，实现政府善治具有重要的理论意义和现实价值。
一、善治：法治政府建设的伦理价值目标
法治政府以良善为其伦理价值目标，其良善性应包含下列几个方面的内容：
第一，法治政府的良善之治应以人为本，切实尊重和保障人权。一方面，从人性角度而言，人权是人成其为人的价值集中体现，也是人作为社会主体的主体资格的权能表现和价值确证方式，还是人谋求生存和发展的基本价值需要。从本质上讲，人权是人的自由权，是人与人之间的平等权。因此，法治政府进行社会治理，就必须以尊重和保障人权为其价值目标。另一方面，现代政府权力作为国家权力的一部分，是来自于公民权利的让渡，是公民为了更好地实现自身的权利而让渡出一定的权利，由此构成政府权力，并希求政府权力的行使必须以维护和实现公民权利为宗旨，这关系到政府作为一个特殊主体其意志选择、行为自身与现代社会中公民的普遍性意志要求是否相统一的问题，即是否符合善的本质要求。因此，法治政府建设的一个至关重要的问题就是处理好政府权力与公民权利的关系，必须把“以人为本”和人权保障作为现代政府工作的出发点和最高宗旨。所以，衡量一个政府是否实行善治的根本标准就是看它是否坚持“以人为本”、切实尊重和保障人权。
第二，法治政府的良善之治意味着政府作为公共利益的代表者，应该是对社会实现有效管理，既能维护人的权利，又能保障社会秩序，推动社会和谐的政府。政府作为国家权力的执行机关，其权力是国家权力的延伸，因而它通过执行权的行使来实现国家意志，体现国家利益。在现代社会条件下，国家利益总是以公共利益的形式出现，公共利益是在一定的社会条件下，社会各阶级、阶层、利益集团的共同意志的体现，它往往表达了符合社会要求的普遍特性。因此，各级政府组织包括政府的内部构成机构，尽管也是一个特殊的利益群体，有着自身的利益，但是，从善的本质要求来看，政府的特殊意志必须符合社会意志的普遍性要求，即政府的宗旨必须体现广大人民群众的共同意志，体现社会的公共利益。为此，政府管理公共事务，谋求公共利益，必须以社会公正为目标，致力于广泛的社会公正的实现，使得社会秩序和谐，最终实现社会的和谐与人的自由和全面发展。
第三，善的政府应当是制度健全、行为规范的政府。早在1788年，美国宪法之父詹姆斯・麦迪逊就指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”因此，法治政府建设从伦理价值目标角度分析，其自身必须是一个善的政府。一般而言，“善就是作为意志概念和特殊意志的统一的理念”，是意志、行为的特殊性与普遍性的统一。因此，一个政府要成其为法治政府，就意味着该政府自身的特殊性必须符合法治政府的普遍性规定。而法治政府是宪法和法律之下的政府，其建立、职权的取得和行使等都必须根据法律规定进行，所以，在法治政府的建设中，首先必须保证政府自身制度健全，行为规范。
二、诚信、公正、责任：法治政府的基本行为要求
自20世纪90年代以来，善治概念的使用率直线上升，取代早已使用的“善政”一词。我国著名学者俞可平认为，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。在他看来，善治应该包括合法性、透明性、责任性等特点。尽管他是从社会学角度对善治进行的概况，但这确乎是对一般善治基本要素的高度概括，具有法哲学和伦理哲学的意义。这就是说，善治是指主体的意志行为必须符合一定社会条件下对良善要求的一般规定，以良善为基础的法治政府，把善治作为其伦理价值目标，就是要求政府行为要合乎良善的法治政府的普遍性要求。因此，我们认为，在法治政府建设过程中，必然对政府行为有下列基本要求：
第一，法治政府必须以诚信为行为准则。“诚”从一般意义上讲，是具有真心实意、无妄不欺的意思，既不自欺，也不欺人。“信”的基本含义是诚实无欺，遵守诺言，言行相符，是诚实、不欺、讲信用的意思。可见，诚和信的基本含义都是真实无欺。仔细推敲，“诚”更多指道德主体的内在德性，对道德个体的单方要求。“信”是“诚”的外化，体现为社会化的道德行为，是针对主体与他人进行交往所提出的要求。因此，“诚”是“信”的依据和根基；“信”是“诚”的外在体现。
一切社会组织和个人都必须讲诚信，诚信能够减少欺骗，增加相互信任，有利于当事人双方目标的实现。其中，政府的诚信尤为重要，这是因为：其一，政府是受人民委托，行使管理国家和社会事务的职权，理当对人民诚信，这是政府的责任和义务。其二，政府作为公共利益的代表者，拥有的是公权力，政府组织及其成员的行为对其他社会组织和个人具有根本的导向和示范作用，如果政府没有诚信，那么社会诚信难以建立。其三，政府在进行行政管理活动过程中，与行政相对人处于不对等的地位，政府的诚信还可以增加政府的尊严与权威，赢得行政相对人对政府的信任。其四，伴随着社会的发展，政府管理的事务范围越来越广，政府职权也有逐渐扩大的趋势，如果政府不诚信，将会导致社会管理成本增加，在更大范围内造成危害。最后，政府必须诚信，还因为政府与普通民众相比，由于拥有的信息和权力等资源的不对称，导致政府更易于不诚信，更容易为其不诚信寻找逃避责任的理由。因此，诚信是法治政府的基础和本质，是法治政府的标准，是法治政府的义
务和责任。
第二，法治政府必须以实现社会公正为己任。社会公正是优良社会最高的价值理想，也是现代伦理学、法哲学、政治学等诸多学科领域共同关注的永恒的课题。尽管古往今来有着很多对社会公正的不同阐释，但从个人与社会的关系角度来看，社会公正不外乎具有两个方面的内在规定性：从个人角度而言，所谓社会公正，是指每个人根据自身的条件，自己努力劳作，所付出的与得到的大致对等，即每个人得到了他应当得到的；从社会角度而言，所谓社会公正，是指社会对于每个人“同等情况同等对待，不同情况不同对待”。可见，公正包括公平，在现代社会中，公平包括机会的平等和规则的平等。机会的平等就是指每个社会主体在社会竞争和其他场合都享有同样大小的参与的机会、被挑选的机会和获胜的机会，谁也不受歧视。规则的平等主要是指基本社会制度在配置社会主体的基本权利和义务，分享社会资源、社会利益和分担社会负担方面能够一视同仁，确保社会主体能机会均等地按照统一的规则，平等地步人社会，参与各种社会活动，承担其行为的后果。公正中也包括正义，正义更多地是指社会制度的正义，罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式”。庞德认为，“在伦理学上，我们可以把正义看成是一种个人美德或是对人类需要的一种合理、公平的满足；在经济学和政治学上，我们可以把社会正义说成是一种与社会理想相符合，足以保证人们的利益与愿望的制度；在法学上，我们讲的执行正义(或法律)是指在有政治组织的社会中，通过这一社会的法院来调整人与人之间的理想关系。”显然正义更多地是指社会制度的正义，它是制度在涉及利益配置时的公正平等的规范安排，也是要为解决现实生活中的不公平正义问题提供指导。
社会公正能否实现，关系到最广大人民群众的利益，关系到人心的向背与和谐社会建设的成败，也关系到我们的政府是否是执政为民的政府。因此，社会公正的实现，需要法治保障，法治政府理当以实现社会公正为己任。为此，我们认为，法治政府建设必须做好以下几个方面的工作：其一，政府要积极促成利益配置的正义原则法律化、制度化，为社会的正常运转和切实保证社会成员的基本权利奠定必要的条件；其二，政府要努力提供机会，为每个社会成员提供大致平等的发展机会；其三，对社会利益和负担的分配，要尽可能确保同等情况同样对待；其四，要努力解决现实中存在的事实上不平等问题，诸如弱势群体的利益保护问题等，着力缩小社会贫富差距，确保全体社会成员都能分享社会发展的成果，推动社会公正的全面实现。
第三，善的政府必须负有社会责任感。个体的善是社会主体通过履行义务实现自我完善，完成对自身自然本性的超越，达致真正意义的自我或超我。因而，义务是对人的自然本性的超越。同样，在法治政府建设中，政府只有依据法治政府的普遍性要求，全面履行自己的应尽义务，才能实现政府的善。而义务与责任总是密不可分的，所以，一个尽义务的善的政府，也应该是一个负责任的政府，既要依据法定职责和职权，依法履行相应的义务，承担法定的职责，又要在不能依法履行法定职责或者违法行使职权时承担相应的社会责任。因此，政府机关及其工作人员都必须拥有高度的社会责任感。密尔指出：“每一种行政职务，不论高低，应该是委派给某个特定个人的职责，这对凡是做过工作并由于过错而未完成某些工作的人说来应该是明显的。当任何人都不知道谁应该负责的时候责任就等于零。甚至当责任真正存在时，如加以分割也不能不被削弱。要保持高度的责任，就必须有一个人承担全部的毁誉褒贬。”一个没有社会责任感的政府是无法成为一个有着良善价值追求的法治政府。
三、依法行政：政府善治的实现路径
建设法治政府，确保政府是一个善治的政府，以人为本的政府，主要有两个方面的途径：一是进一步深入开展政治体制和行政体制改革，科学配置国家权力，积极推进依法行政，从制度上防止和杜绝异化为一个自利和“恶”的政府；二是进一步深入开展对各级领导干部和广大公务员的思想政治和职业道德教育，树立正确的政府善恶观和权力观，强化政府服务意识和责任意识，为法治政府建设和政府善治提供坚实的思想政治基础。其中，思想政治教育和公务员职业道德教育是政府善治建设的基础工程，而依法行政则是实现法治政府建设目标和建立良善政府的根本路径。而实现依法行政必须着力解决以下几个方面的问题：
第一，有限而有权威……现代政府的科学定位。政府的科学定位有两个视角，一是指政府在国家政权体系中的地位问题，它通过政府与国家立法机关、司法机关的关系的建构而得以确立和体现。从这个角度来说，政府的定位与国家的政体具有密切的关系。如，美国是一个典型的三权分立国家，在美国宪法和政治结构中，作为行使国家行政权力的政府与国会、法院形成相互制衡的三权之一，与其他两个机关形成了相互制约的关系。而我国的政体是人民代表大会制度，在我国的整体架构中，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力机关，代表人民行使国家权力，而政府是行使国家行政权力的机关，是国家权力机关的执行机关。对此，我国宪法已作了明确规定。二是指政府与人民、与社会的关系的问题。这种政府的定位决定于国家政权的性质、一定社会的物质文化生活条件和一定的政治体制。在专制政治下，政府无疑是社会和人民的统治机关和压迫机关；在计划经济和中央高度集权的政治体制下，政府负责配置国家和社会的生产资料和人民的社会资料，其权力范围十分广泛，几乎包括社会生活的各个方面和各个领域；在近代资本主义社会，由于国家与市民社会的分离和对立，有限政府的观念应运而生，政府的功能范围是有限的，并且主要是消极的，即国家只是自由主义的“守夜人”，其主要职能是维护社会的安全和秩序。随着我国社会主义市场经济的发展，我国的社会结构正呈现出国家与社会相互分离又彼此互动的新的格局。新的社会结构对现代政府提出了新的要求，这一要求就是政府应当是“小而隆”的政府，所谓“小”就是指有限政府，这种有限性主要是指政府的职权范围和行使其权力的方式和手段应当依据法律规定来确定。当然，现代政府的职权范围和方式手段较之近代社会来说已经有了很大的发展，范围要宽泛得多，除了近代政府的社会安全等消极责任和义务之外，政府还有四项新的重要职能：一是为市场经济的发展提供一般的、平等的、公正的法制条件；二是对市场经济的发展进行必要的干预，以保证宏观经济的综合平衡、结构优化和持续发展；三是为社会的发展提供必要的公共产品，以满足全社会的需要，弥补市场不足；四是实施社会保障和资源环境保护，实现社会的整体性公正和秩序，保证经济社会的持续协调发展。
尽管如此，但总体来说，现代政府的职权范围仍然是有限的。所谓“隆”则是指政府应当享有很高的权威，其行政管理权力能够得到社会的广泛认同和普遍遵从，行政管理的目标和措施能够得到强有力的法制保障。
第二，科学配置政府权力。有限而有权威的政府建设的基础工程是对政府权力的科学配置，没有科学的权力配置机制和法律保障机制就不可能建立富有权威、行为规范的政府。科学配置政府权力具有三个方面的总体要求：一是授权到位，确保政府能够凭借行政管理的权力依法实现对经济社会文化等各项事务的管理，政府行政管理的方法和手段足以应对经济社会发展中所遇到的各种复杂问题，应对社会各种违法犯罪行为的挑战，确保政府的政令畅通和有效实施，以确立和保障政府的权威；二是对政府权力的授予以政府能够或者足以实现行政管理目标为限，需要授予政府的权力一定要充分授予，而不应当授予政府的权力则绝对不能授予，如果对政府的权力授予超出了其实现行政管理目标、履行其行政管理职能的必要限度，则实际上就是赋予了政府超越行使其职权的能力和资源，为政府侵害社会的独立性和自治性领域、侵害公民的自由和权利提供了条件和手段；三是政府权力的结构性配置的合理性、科学性，使政府各部门之间既相互分工、又彼此配合，防止相互争权夺利、彼此推诿，造成权力的“越位”和“缺位”。为了科学配置政府权力，我们认为，配置政府权力应当遵循以下基本原则：(1)以职责为本位，根据履行行政管理职责的需要赋予相关政府机关相应权力的原则；(2)明确行使权力的方式和手段的原则。根据这一原则，对任何国家行政机关授权都要明确其权力可以行使的方式和手段，凡是没有明确授权可以运用的方式和手段，行政机关不得使用；(3)权力的行使应当受到监督的原则。根据这一原则，授予行政机关权力的同时就要规定权力行使的程序，规定权力行使的法律机制，建立权力行使的监督机制，以防止国家行政机关在行使权力的过程中处于监督的真空状态，防止权力的滥用和任性。
第三，依法行使政府权力。依法行使政府权力是依法行政的必然要求。根据现代行政法的一般原理，我们认为，依法行使政府权力有以下基本要求：一是行政主体的合法性。行政主体的合法性是指行使国家行政权力的组织和个人都必须根据明确的法律根据而组建或者依法取得行使行政管理权力的资格。二是行政机关必须在法定职权范围内行使国家行政管理权。任何一个依据宪法和法律而组成的国家行政机关都应当有其职权范围，宪法和法律在授权国家行政机关管理职能的时候实际上也同时界定了国家行政机关的职权限度，因此，国家行政机关必须在法律规定的范围和限度以内行使国家行政权，超越职权行使国家行政权力的，就是对行政权的滥用。所以，“‘越权无效’是行政法的中心思想和主要武器”。违法行使行政权力对公民、法人和其他社会组织造成损害的应当承担国家赔偿责任。三是合理行政。行政管理行为不仅要具有合法性，而且要符合行政管理和管理事项的客观规律，符合社会主义的道德要求，符合人权保障的宪政和法治的价值目标，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。四是行政活动应当严格按照正当法律程序进行，严格遵守公开行政、听证制度、回避制度等程序正当的基本要求。
第四，有效监督政府权力。长期以来，我国高度重视行政监督法制的建设，但是，监督的有效性问题仍然是困扰我国法治政府建设的一个重要课题。在我们看来，我国行政监督制度建构中存在的一个制度建设中的思维误区，即我们强调监督，就是要建立一个专门的监督机构专司监督工作。殊不知，监督者自身也面临一个被监督的问题，近年来我国查处的大案要案中涉及到的诸如党的纪律检查机关负责人、检查机关的负责人涉案的问题已经充分暴露出我国监督机制的“线性”思维方式的局限。故而，我们认为，只有将对行政权的职权设定与监督机制统一起来思考，通过不同机关相互的监督和制衡才是建立有效的政府权力监督机制的必然选择，只有将监督制度建立在权力的扩张性基础之上，并充分利用权力的扩张性，推动不同机关之间在相互协作、配合的过程中相互监督，才能有效监控政府权力。这种制度设计的总体思路应当具有三个特点：首先，改变主要依靠专门的监督机构的制度设计模式，而按照权力制衡的原理重新考虑我国政治体制的整体性制度安排，使立法、行政、司法在各自履行相应职能的过程中相互制约、相互配合，在权力运行过程中实现监督目标和监督职能；二是在推动政府行政行为公开化的过程中，实现政府权力行使的过程和结果的“阳光化”，同时规范新闻媒体的法律监督职能，提高社会监督的效率；三是将权力制衡与专门法律监督结合起来，形成对监督本身的多元化监控，切实解决监督不力、监督机关不作为的问题，使所有监督机构切实地履行自己的职责，真正“动起来”，真正做到不在于重罚，而在于监督的普遍性和不或缺性，消除行政执法过程中一部分人的侥幸心理。
第五，任何制度的实行效果都取决于执行者的思想品德素质和行为方式，善治政府的基础乃是各级领导干部和广大公务人员的职业素养和职业操守。如果各级领导干部和公务员没有以人为本的行政执法和行政管理理念，没有对社会主体基本人权的内心尊崇和深切体验，没有对现代管理和现代政府制度伦理和价值诉求的深刻理解和高度认同，没有作为国家公务人员的圣神使命感和责任感，没有公仆意识和服务观念，再完美的制度设计、规范体系和监督机制都可能千疮百孔，漏洞百出，无法实施。因此，法治政府建设，善治目标的实现必须以对各级领导干部和公务人员的职业道德和职业操守的教育为基础，离开了对行政执法伦理的教育，依法行政不可能实现，善治政府不可能实现，法治政府的建设目标也不能实现。
责任编辑 钱国华
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