“新农保”的制度创新与挑战

来源:用户上传      作者: 王俊杰

　　2009年9月,《新型农村社会养老保险试点指导意见》经过长期酝酿、广泛征求社会意见后正式对外发布,农民60岁以后都将享受到国家财政保证支付的基础养老金。“新农保”普惠式养老补助的雨露开始洒向广阔的农村地区,一个覆盖全民的养老保险框架已隐约可见。
　　
　　改变农村养老格局的新农保
　　
　　新农保的推出,彻底改写了我国几千年农民养老的历史传统,是继取消农业税,实行农业直补、新型农村合作医疗之后的又一项重大惠农政策,是新农村建设的一个重要“里程碑”。
　　自古以来,中国农民都是养儿防老,靠土地保障。新中国成立以来,虽然在农村实行了“五保”制度等社会救济制度,但农民养老的基本格局没有根本性改变。如今,我国很多农村家庭仍不富裕,有的只是达到温饱水平,人们经常可以看到,七八十岁的老人仍然从事田间劳动。新农保使农村养老的义务主体发生重大变迁,从自我、家庭、子女开始转向国家、政府和社会。中国农民在“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”基础上,向“养老不犯愁”的新梦想迈出了坚实步伐。
　　面对当前社会快速老龄化,新农保显得十分必要和紧迫。农村的经济社会基础相对薄弱,“未富先老”问题尤为严重,应对老龄化挑战面临着更大困难。同时,随着家庭结构的小型化,农村传统的家庭保障功能不断被削弱。因此,新农保对于解决农村养老问题具有重要而特殊的意义。
　　在当前世界金融与经济危机的背景下,新农保还是我国扩内需、保增长的一项重要举措。中国必须从依赖出口向内需驱动的经济增长模式转变,其重要前提就是提振国民对未来的消费信心,扩大国内消费需求。我国农村消费水平低,是扩大内需的重点,通过新农保构建覆盖全体农民的老年保障制度,可以免除其养老的忧患,有效提高农民的消费能力。
　　中国人民大学郑风田教授指出,建立新农保,给农村老人发放养老金,受益面大,甚至会产生意料不到的积极作用,边际效益明显高于其他支农形式。目前,我国农村有超过4500万留守儿童,他们基本上都是农村老人在照看。在中国尊老爱幼的传统下,老人每年拿到的养老保险金,很大一部分会转移给后代子女受益。美国麻省理工学院(MIT)Duflo教授曾对智利农村的养老保险进行过多年的跟踪调查,发现养老金的发放受益者不仅仅是老人,孙辈子女也是另外一个最大的受益群体,他们的营养、健康因此而得到显著的改善。从家庭关系看,这也有助于农村代际关系协调,促进家庭和睦相处,为社会主义和谐社会构筑广泛的微观基础。
　　
　　新农保的制度创新
　　
　　与城市社会养老保险改革不同,我国农村养老保险此前近乎空白,缺乏基础和经验,农民主体的参与意识需要培养和提高。鉴于此,农村养老保险可以从容选择更为合理的制度设计,新农保正是如此。
　　当今社会,养老保险主要有现收现支和储蓄积累两种模式,前者是现在就业者养老人,有利于避免通货膨胀;后者则是自身为未来养老,有利于保证资金来源。我国城市养老保险实行统账结合(即社会统筹个人账户),看似兼顾了两种模式的优点,实际上往往会顾此失彼――就业者缴纳养老保险,既是为个人未来存钱,又要供养退休者,相当于“一只羊要剥两张皮”。以养老保险金养活当下的老人,势必造成严重的空账现象。新农保实行基础养老保险金由政府负责,个人账户做成实账,从而保证制度得以顺利执行和持续。
　　新农保最大的亮点在于强调国家对农民“老有所养”的重要责任。中央财政全额支付最低标准的基础养老金,既保证老年农民,特别是贫困地区老年农民能够拥有最低水平的养老金,减少老年贫困,也有助于在全国范围内实现基本公共服务均等化。尽管目前农民基础养老金的标准还比较低,但在很多农村,特别是边远地区的农村,这笔养老金对一个老年人来讲无疑是雪中送炭。同时,这笔支出也在中央财政承受范围内,符合我国的基本国情。
　　新农保筹资实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的办法,明确地方政府对于农民养老保险缴费的补贴制度。新农保通过政府补助来形成利益激励机制,提高农民对于养老保险的支付意愿与支付能力,扩大养老保险的覆盖面。
　　与各地经济发展的不平衡和农民收入水平高低差异较大相适应,新农保坚持自愿原则,农民根据家庭条件、个人判断来决定是否参加;缴费数额、支付标准都有弹性,缴费标准划分为多个档次,农民可以自主选择;同时允许地方政府根据当地经济发展水平向上或向下增设缴费标准,充分体现权利与义务相对应,效率与公平相统一。
　　新农保充分考虑到与其他相关制度的衔接。虽然各地老农保的业务已基本停止,但参加了老农保的权益全都承认,直接把老农保转化到新农保中。参加城镇职工基本养老保险的农民工,其社会保障权益可以转回到农村,重新参加新农保。此外,新农保与计划生育家庭的扶助奖励政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等也是并行、叠加的,不会出现相互矛盾和冲销。
　　
　　新农保面临的挑战
　　
　　新农保是一种帕累托最优(资源分配的一种状态)的增量改革,相关各方的反应比较积极,特别是农民,更是掌声一片。从长远看,其基础养老金与个人缴费相结合的制度设计,为全民养老保险指出了一个方向。但是,我们也必须清醒地看到,在实际操作中,新农保还面临着不容忽视的困难和挑战。
　　筹资问题是推行农村社会养老保险的最大障碍。如何保证地方财政,特别是中西部地区的地方财政充分安排资金对农民养老缴费进行补贴,将是需要解决的主要难题。现在,一些经济落后的地区还是“吃饭财政”,入不敷出,对新农保的补贴很难兑现。一些专家建议用土地出让金、国有资产利润及增值减持等反哺农民,但要落到实处并不容易。在当前行政考核评价体系没有根本改变的情况下,要地方官员转变立竿见影的急功近利心态,克服GDP偏好、工程偏好而关注民生,关注社会公益,更不是一件易事。
　　新农保的试点表明,新农保对农民有很大的吸引力,大部分农民愿意加入进来,然而,新农保的机构设置、人员配备,在制度运行初期已显出难以满足现实需要;业务办理的手段比较落后,甚至以手工操作为主,造成成本高、效率低、管理模式不一致、操作流程差别较大等问题。同时,新农保采用中央财政对地方进行补助、地方财政直接支付的模式,实行县级管理,由此带来对新农保养老基金的管理、增值保值等问题。新农保基金管理分散,层次低,如何保证资金安全,防止地方财政克扣、挪用,需要人们在实践过程中逐渐探索和完善。新农保基金如何增值保值,采取什么投资策略,也是一个亟需解决的重要问题。如果要实现分散投资,部分投入市场运作,不但需要国家出台相应政策,还要有相应的专业管理人才。
　　此外,新农保规定,年满60岁的农村老人可以直接领取基础养老金,但其符合参保条件的子女都应当参保缴费。子女缴费而老年人领取养老保险金,对于不注重孝道的子女来说,可能就做不到,甚至还会使家庭关系恶化。这个附加规定不但增加了新农保的执行成本,也使新农保覆盖难度加大。
　　新农保坚持保基本、广覆盖,普及相对容易做到,下一步就是追求公平合理,缩小城乡、地区间社会养老的差距。从社会建设的角度看,后者的意义更甚于前者。
　　
　　作者单位:中共河北省委党校哲学社会学教研部
　　(责编/张立新)

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