关于南京开发区管理体制改革的思考

来源:用户上传      作者: 李俊

　　开发区是中国经济发展新的增长极，是城市发展的新空间。在改革开放和持续创新的推动下，南京各类开发区发展迅速，已成为南京区域经济发展的催化器、高新技术产业的孵化器和城市化进程的加速器，在扩大开放、发展外向型经济、培育高新技术企业、促进经济增长等方面发挥了积极的示范、辐射和带动作用，有力促进了我市经济社会的快速发展。笔者认为，“十二五”时期，南京要在全国和全省率先实现基本现代化目标，关键要靠开发区的引领，关键取决于开发区行政管理体制改革的成效。本文拟从开发区行政管理体制改革的角度，对南京率先实现基本现代化的路径进行探讨。
　　
　　一、开发区已成为南京经济社会快速发展的重要引擎
　　自1988年我市成立第一家开发区――南京高新技术产业开发区以来，我市开发区伴随着改革开放的步伐不断深入发展，无论是在数量、质量，还是功能上都获得了极大地提升，目前已形成了以4个国家级开发区为龙头、8个省级开发区为主体、2个特殊功能区和26个市级重点工业园区为配套补充的发展格局，各类开发区已成为我市经济社会快速发展的重要引擎和展示南京城市新形象的重要窗口。截止2010年底，我市12家省级以上开发区累计开发土地面积178平方公里，进区企业近万家，创造了56万个就业岗位；吸纳全社会固定资产投资突破5000亿元；累计实际使用外资141亿美元，吸引世界500强企业共投资了项目超过110个，其中千万美元以上大项目1084个。开发区以不到全市3%的土地面积，创造了全市66%的实际利用外资，35%工业就业岗位，28%的地区生产总值，26%以上的财政收入。
　　
　　二、南京开发区管理体制发展现状及面临的问题
　　（一）开发区管理体制发展现状
　　目前，我市开发区管理体制主要有三种类型：一是“管委会+开发公司”的管理体制，也称作准政府管理体制。开发区管委会作为政府的派出机构，获得政府有效授权，对开发区实施建设与管理，为入区企业提供服务。根据政企关系的不同，又可以分为政企分离和政企合一两种模式。政企分离模式下，开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担；政企合一的管理模式，开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉任职。二是企业化管理体制。开发区成立建设开发公司，作为经济实体被赋予一定的行政管理职能，负责对开发区实施运作管理。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，投资补偿主要来源于工业和商业用地开发收入，而不能直接从政府税收收入中获取补偿。三是园区合一管理体制。开发区按照所在行政区政府授权，承担区域内经济管理和社会管理双重职能，负责园区内项目审批和规划建设，兼具有对乡镇的管理权限。开发区和所在行政区主要领导交叉任职。如南京高新技术产业开发区、江宁经济技术开发区、溧水经济开发区、江宁滨江开发区与相邻行政街镇开展的“园区带街镇”活动，就是该体制的一种有效探索。
　　总的来看，上述三类开发区管理体制适应于不同发展阶段、不同区划格局和不同功能定位，第一类管理体制，是政府主导下的一种准政府管理体制，有利于资源高效集约使用、产业功能快速形成；第二类管理体制是适应市场经济发展需要，有利于市场化运作和经营效率的提高；第三类管理体制是在推进城市化进程中，对“区镇联动”的有益探索。目前，我市除少部分市级重点工业园实行企业化管理体制和园区合一体制外，四大国家级开发区和省级开发区均实行准政府的管理模式，即开发区设立党工委、管委会和开发公司，三块牌子一套班子，交叉任职，政企一体化运作。这种模式具有扁平、灵活、精简、高效的特征，有利于按照政府的政策意图集中统一快速地进行开发建设，改革成本小，可操作性强，对开发区早期开发建设起到重要促进作用。
　　（二）开发区管理体制存在的问题
　　近年来，南京开发区发展速度和竞争力有所下降，特别是与武汉、西安、合肥及省内苏、锡、常等地开发区的差距逐渐拉大，除了与宏观经济环境变化、开发区政策优势弱化等因素有关外，一个重要原因就是开发区内部管理体制存在诸多问题，甚至有向传统体制回归的趋向，主要表现在以下方面：
　　1.开发区管委会的法律地位不明确。目前，我市开发区的管理主要通过政府的派出机构――管委会来组织实施。但是从国家法律到地方性法规中，都没有对开发区管委会的法律地位和职能予以明确定位，我国《宪法》和《地方组织法》的行政机构设置序列中也没有管委会。尽管省政府出台了《江苏省经济技术开发区管理条例》，但对开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式并没有从法律上予以明确，对管委会的行政主体资格也没有一个明确的立法界定，管委会的行政执法主体资格一直备受质疑，不仅造成开发区管理体制、制度和政策缺乏规范性和稳定性，也容易给客商造成权宜之计的错觉，影响其长期投资的信心，不利于开发区的长远发展。
　　2.管理职能行政化趋势明显。经过20多年的发展，我市开发区大多完成了设立时规划区域内的开发建设面积。近年来，各级政府为了延续开发区的优惠政策，开始对发展潜力大、前景较好的开发区进行扩容。开发区域的大面积扩张使开发区管理主体不得不面对更多的管理服务对象和事项，使其除了做好传统的土地开发、招商引资、企业服务等经济工作之外,还要越来越多地承担区内流动人口和居民的文化教育、区域卫生、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等大量社会事务。上级有关部门也往往将开发区视作一般行政区进行管理，要求对口设置有关部门，参加统一组织的各种会议、评比和考核，造成开发区管理链条拉长，财政负担加重，开发区高效的管理架构面临膨胀的极大压力，出现管理职能行政化趋势。
　　3.开发区职能权限不到位。近年来，国家加强了对开发区的清理整顿，国家和省市对工商、税务、质量技术监督、海关、检验检疫等部门先后实行了垂直领导，各级政府最初赋予开发区的权限,被纵向集中管理所分解。一些可下放给开发区的权限，如产业规划、土地征用、资金融通等，受制于部门政策条文制约，无法真正落实，影响了开发区职能权限的有效发挥。
　　4.规划建设不协调。目前，我市不仅有国家级高新技术产业开发区和经济技术开发区，还有省、市、区县开发区和乡镇开发区。由于开发建设规划不协调，开发区与所在区县实行两层皮行政管理体制，为了争取投资项目和发展税源经济，各地开发区竞相以税收优惠、土地价格优惠等措施展开低层次竞争，造成产业空间布局不合理、产业雷同现象严重，无序竞争现象时有发生。从全市开发区布局来看，全市除12个省级以上开发区外，基本上是一个乡镇一个工业集中区。从同一区域内部开发区布局来看，以江宁区为例，区内有江宁经济技术开发区、滨江开发区、汤山工业区、湖熟工业区、东山工业区、禄口工业区6个开发区。分散布局的结果造成资源浪费，环境问题严重，基础设施配套不足，难以形成规模效应和区域竞争力。
　　5.内部激励约束机制的效用日益递减。我市开发区设立初期大都建立了以薪酬、级别、职位等为主要杠杆的激励机制，也因此吸引了大量人才，为开发区快速发展提供了有力保障。但随着市场经济的深入发展和开发区优势的逐渐弱化，开发区内部激励机制的效用日益递减。目前，我市开发区除主要领导由上级政府任命外，其他行政、事业身份人员参照公务员管理，而不是采用聘任制、合同制或竞争上岗。在薪酬分配上也大多是“吃大锅饭”，没有采取年薪制等现代分配方式，缺乏优胜劣汰的奖惩机制。在级别、职位激励方面，受开发区内部职能部门相对较少和领导职数少的限制，大多数人的职务上升空间受到约束。久而久之必然造成开发区人才流失、队伍老化、士气不足、创新动力缺乏等问题，严重制约开发区的进一步发展。

　　
　　三、深化开发区管理体制改革的对策建议
　　当前，我市开发区已全面进入“二次创业”转型的重要时期。面对新的经济形势和发展阶段，我市必须进一步明确开发区的功能定位，深化开发区管理体制改革，促进开发区加速转型和整体竞争力提升。
　　（一）从南京经济社会长期发展战略来明确开发区的功能定位。国家级开发区功能定位：现代化新城区。这一定位主要是考虑到四大国家级开发区已有良好的发展基础，特别是开发区的大面积扩容和辖区人口大幅增加，开发区与主城及周边地区互动性日益加强，其功能已从单一经济功能区向集现代物流业、商贸、居住和商务服务等多元化功能于一体的综合性功能区转化，逐步有力分担主城功能，成为连接城市中心和外围城镇的空间纽带。
　　根据这一定位，国家级开发区管理体制应从管委会体制尽快转变为园区合一的管理体制，开发区和所在行政区由一个行政主体管理，管委会和区政府一套机构、两块牌子。这种模式不但可以顺利实现扩容，而且便于协调各方面关系。当然，开发区和行政区要明确各自职责分工，以开发区的经济开发建设需求为先导，以行政区公共产品供应为配套，探索建立开发区与所在行政区管理体制优势叠加、互动发展新机制。管委会原有的机构承担行政区经济发展方面的管理职能，行政区不再重复设置同样的机构，而只设社会事务管理及其他机构。同时，行政区主要履行社会管理和公共服务职能，承担征地后失地农民的培训就业、社会保障、外来人员的就医、子女上学以及社会治安等社会事务，为开发区的加快发展提供更加优化的社会环境。
　　省级和省级以下开发区功能定位：“区域经济引擎”和“城市化加速器”。一方面借助开发区的基础设施和产业、人才、科技、资金、制度等优势，实现开发区经济的快速发展，发挥其对周边区域的辐射带动作用；另一方面，在开发区稳步发展同时，实现开发区地理空间向行政区的拓展，加速城市版块的扩容。
　　鉴于省级和省级以下开发区目前功能仍以经济开发为主，建议仍保持现有的管委会体制，保持开发区管理体制的封闭性，减少区外行政体制的干扰，但要继续实行精简机构、简化程序、政务公开、高效服务的原则，克服管委会机构和人员继续扩大膨胀的趋势，待条件成熟后逐步向园区合一体制过渡。
　　（二）整合资源，发挥整体竞争优势。目前，我市开发区分散竞争的格局不能适应经济功能和城市化功能定位的要求，必须改变现有分散管理、各自为政的管理体制。应将开发区的建设统一纳入城市总体规划指导之下，通过全市统一规划，确定各开发区的发展方向和主要产业。以产业链为纽带，科学划分若干功能园区，将不同级别、相同类型的开发区进行合并重组，实行一区多园、良性竞争、共同发展。围绕做大做强国家级开发区，将位于四大国家级开发区周边的省、市级开发区纳入统一开发、管理，发挥国家级开发区的品牌效应，形成招商引资的合力。整合周边省级以下开发区，进一步做优做精省级开发区。规划选择发展条件较好、与整体规划无矛盾的市级园区进行重点培育，择机升级为省级开发园区。
　　（三）完善法规, 确保开发区管理体制制度化。积极呼吁国家出台统一的经济开发区法，省政府尽快制定或修改开发区相关条例或规定。考虑到国家和省里法律法规的出台或修订有个较长的等待过程，市政府也可以借鉴苏州高新区的做法，先行制订出台《南京市重点开发区管理条例》，内容包括：①开发区的性质、定位和目标，明确开发区是什么样的形式和组织、有什么功能、建设发展的总体目标和任务；②管委会的行政主体资格，明确管委会具有独立的行政执法主体资格，由管委会对开发区进行统一领导、统一管理；③开发区的管理职能、范围和管理权限。通过制定和完善法规，维护开发区管理机制和职能的相对稳定，使开发区的发展和管理有法可依、有章可循，保障开发区的持续健康发展。
　　目前，我市大多数开发区管委会与开发公司的关系还是政企合一模式，这一模式适合于早期开发建设阶段。对进入发展成熟期的开发区，有必要理清管委会和开发公司双方职责，实行政企分开、政资分离，把开发区资产营运管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，实行公司化运作，根据市场需求对园区进行开发建设，科学核算成本效益。管委会职能除了制定政策，总体规划，行使政府授予的审批和行政权力外，主要是搞好各种服务。同时，大力发展各类社会中介组织，充分发挥其服务、沟通、协调、自律、公正、监督功能与作用，并逐步向这些机构移交一些必要的行政管理职能，减轻管委会与开发公司的负担，提高经营管理效率。
　　（四）规范管理，建立灵活有效的激励约束机制。开发区作为一种新型的经济发展模式，如果缺少灵活有效的人力资源管理和竞争机制，就很难发挥开发区的管理体制优势。要坚持以人为本的管理理念，提倡勇于创新、大胆实践、宽容失败、鼓励竞争的良好风气，将开发区思想文化建设与激励约束机制健全有机结合，着力打造一支具有全球视野和战略眼光的高素质开发建设运营管理团队。一是实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度。除开发区主要领导由上级政府任命外，其余管理人员全部实行竞聘上岗，择优录用。探索实行聘任制、合同制，推行“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”等有利于人尽其才的用人机制，使优秀人才脱颖而出。二是建立以岗定酬、按绩定酬的分配机制。探索实行“年薪制”，一般工作人员可在基础工资不变的情况下，拉开各种奖金、补贴档次，使收入着重向优秀人员、优质工作和关键岗位、复杂劳动倾斜。三是建立健全严格的考核机制。建立科学合理的考核指标体系，对不同层次、不同类别的机关、事业和企业身份工作人员，实行不同的考核办法。健全平时考核制度，将考核结果与人员的晋升、使用、奖励、惩戒紧密挂钩。
　　（五）多方支持，营造有利于开发区管理体制改革的良好环境。各级政府和部门要进一步深化对开发区管理体制改革重要意义的认识，不断强化服务意识，支持开发区管理体制改革按照市场经济规律先行先试，形成支持开发区发展的强大合力。一是进一步完善领导体制，加强对开发区管理体制改革的领导。建议进一步调整充实南京市开发园区协调管理委员会，将市级重点工业园纳入统一管理，由市主要领导兼任该管委会主任，统一协调全市各开发区、市政府相关部门、区和县政府的管理，研究制定开发区发展规划、产业发展规划、建设用地规划等;对土地使用、产业布局、项目开发等进行多方面的控制和协调,增强开发区管理体制改革工作的组织协调力度。二是进一步落实赋予开发区的经济社会管理权限，争取上级相关部门下放一切可以下放的权利。三是市有关职能部门要加快转变对开发区的领导、指导方法。研究、制定不同于一般行政区管理的办法，尽量减少对开发区的各种检查、评比活动，优化开发区管理体制改革的外部环境。
　　（作者单位：南京市发改委企改处）

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