经济危机背景下地方政府债务的探究
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作者: 周 鹏
摘要:长期以来,我国地方政府沉重的债务负担一直是困扰我国国民经济健康可持续发展的隐患之一。当前正值经济危机时期,扩大内需、刺激经济的政策需求使得我国地方政府的债务风险逐渐放大。如果治理不当,这将会对我国摆脱经济危机以及国民经济的后续发展产生无法想象的冲击。
Abstract:Since long, our country Local authority heavy debt burden puzzles one of our country national economy health sustainable development hidden dangers. Current just when the economic crisis time, the expanded domestic demand, the stimulation economy policy demand causes our country Local authority's debt risk to enlarge gradually. If governs improper, this will get rid of the impact which to our country the economic crisis as well as national economy's following development will produce is unable to imagine.
关键词:地方政府债务债务风险管理
Key word:Local authority debtDebt riskManagement
地方政府债务即地方公债,是指地方政府债务或负债的总称,从债权人的角度来看,地方公债是地方政府历年积累起来尚未清偿的债务。从广义来看,地方公债包括预算内公债和预算外公债。其中,预算内公债是指直接显性债务,如欠地方公务员和事业单位职工的工资、养老金等。预算外债务,即直接的隐性负债、或有的显性负债和或有的隐性负债,如地方政府及其所属部门的各种担保等。
在我国,现行《预算法》和《担保法》是明确禁止地方政府自行举借债务的。但由于一方面我国现有禁止地方举债管理制度的不完善,另一方面地方举债客观经济效益的存在,使得在现实生活中,地方政府或明或暗、或直接或间接地形成大量的举债行为并由此形成过多的债务。
一、我国地方政府债务的现状
我国地方政府债务的现状及其特征如下:
1.地方政府债务数额庞大。据有关学者的调查结果表明,目前我国地方政府直接债务的规模已占GDP的10%～15%左右。而据世界银行的报告显示,我国的或有债务占GDP的比例在50%以上,我国经济学界的估计则为45%左右。按照这一估算,2006年包括或有债务在内我国的地方政府债务达到了6万亿之多,而这一数据在今年更是会被刷新。
2.举债主体众多。按照常理,财政部门作为地方政府财政的主管部门,理应成为举债的承担主体。但事实是,我国许多地方政府的举债并非全部由财政部门来决定,“债出多门”。这使得地方财政部门对于政府债务的管理和监控不到位,甚至出现“缺位”现象。这一方面导致地方政府债务倾向于膨胀,管理难度越来越大,另一方面导致政府债务风险意识不足,对于隐形及或有债务的估计不到位。
3.偿债能力较差,逾期债务居高不下。地方债务到期的偿还资金主要来源于地方政府的财政收入以及举债投资的项目收益。在现阶段我国地方政府财力普遍薄弱的情况下,又由于地方政府举债投资缺乏必要的投资收益评估体系,使得这些投资项目往往效益低下,呆账、死帐较多,回收难度大。偿债能力低下,使得地方政府债务的逾期率较大。据统计,我国中央政府转贷和地方自行借债等已到期但没有如期归还的债务中,73%是地方自行借款发生的。此类项目的平均逾期率达到了1/3之多。
4.举债权力与责任不对等。这使得我国地方政府敢于过度负债。因为一方面我国中央政府无法承担地方政府过度负债破产的后果,当地方政府负债过重时,中央都会施以援手;另一方面由于制度的缺陷,我国地方政府举债往往很难做到举债单位、决策单位、受益单位和还债单位的“四个一致”,导致一些地方政府领导者为了满足自己任期内政绩的需要,通过举债大搞政绩工程和形象工程,而把沉重的债务负担留给了辖区民众和继任者。
5.地方政府债务市场不发达。由于地方政府举债目前在我国缺乏合法性,进而使得我国地方政府公债市场十分落后。目前我国地方政府债务的转让和交易更多地是通过隐秘的方式来进行,有相当一部分是通过银行进行打包处理。这使得地方政府债务的转让存在很大的风险性,而且一旦经济气候不佳,很有可能造成类似于此次美国经济危机的“多米诺骨牌”效应。
二、经济危机对地方政府债务的冲击
虽然地方政府的各种债务负担沉重,风险较大,但现阶段还没有对我国经济和地方财政运转造成实质和显性的冲击,这主要是由于以下几点原因:第一,近几年我国经济的高速发展特别是房地产、土地市场等行业的畸形繁荣促使地方政府财政收入的大幅增加,从而形成了一定的偿债能力;第二,地方政府通过“借新还旧”这种债务收入的方式来偿还旧债,从而延长了实际债务的期限,推迟了偿债时间;第三,中央政府出于社会和政治稳定等方面的考虑,往往会为地方政府的债务兜底,从而缓解了地方的偿债压力。然而,随着经济危机的到来,我国地方政府的债务风险被逐渐放大,地方政府债务的偿还遭受到严重的冲击。
第一,经济危机导致实体经济萧条,税源缩减,财政支出增加。由于经济前景的不景气,企业的效益明显下滑,再加上结构性减税的影响,导致我国地方政府的税收收入大幅减少。作为地方政府的税收大户,房地产以及土地市场虽然现阶段呈现出较好的势头,但如果其他实体经济仍然无法出现质的好转,市场预期逐渐恶化,房地产和土地市场的泡沫终究会破灭,而这将对地方政府的税收以及债务的偿还造成致命性的打击。另一方面,为了刺激经济复苏,2008年11月,中央政府推出了4万亿的经济刺激计划,地方政府相继出台投资计划,总资金规模高达18万亿。如此庞大的投资支出对于地方政府债务将是一个很大的挑战。另外,经济危机导致大批职工下岗失业等一系列的社会保障支出将会进一步加大地方政府维持财政平衡的压力。
第二,不乐观的经济前景使得“借新换旧”的偿债方式难以为继。“借新还旧”能否持续下去,关键在于政府能否不断地将新债券发行出去。由于对经济前景的不看好以及对政府财政承受能力的担忧,企业和居民个人对于政府的债券投资只会趋于保守,债券需求减少,这将导致政府举借新债的能力受到极大的限制。
第三,中央政府自身的资金紧张将缩减对地方相关转移支付的力度。据有关人士分析,我国今年(2009)全年财政赤字大概要占到GDP比重的3.5%,突破1万亿元。更有甚者,渣打银行中国研究部发布的一份研究报告称,中国全年的财政赤字规模占GDP比重将超过4%。而一般认为,财政赤字占GDP比重3%即是一条警戒线。如此巨大的财政赤字使得中央政府在对地方的转移支付上也会显得捉襟见肘。
第四,当前为应对经济危机而采取的部分政策将会对地方债务偿还产生较大的负面效果。为尽快走出经济危机,我国提出了“保八”的增长目标,而这一目标下放到我国地方政府则是“层层加板”。由于政绩考核体制的倒逼,在保增长的压力下,一些地方政府出现了提前征收下季度甚至下年度税金从而制造当前税收大幅增加、经济明显复苏的假象。这种“寅吃卯粮”、“杀鸡取卵”的做法一方面造成企业生存处境的进一步恶化,税源基础的动摇;另一方面由于地方政府偿债基金制度缺失、政府偿债意识和债务风险意识不足,使得这些“过头税”并没有合理地用于政府债务的偿还。如果未来几年经济恢复状况不佳,我国政府将会面临极大的偿债压力。另外,为保证经济刺激政策尽快显现效果,我国中央和地方政府在很短时间内便实施了一系列的投资计划。而这些投资往往由于缺乏充分的项目风险分析和成本效益分析,使得项目的未来收益存在很大的不确定性,这对地方政府未来债务的偿还也构成了很大的威胁。
此外,随着后经济危机时期的到来,我国的通货膨胀预期逐渐显现,货币政策趋向紧缩,企业生存环境很难得到明显的改善,这些对于地方政府来说同样是一个考验。
三、控制和化解地方政府债务的对策
新古典学派认为,政府巨额的债务会对私人投资产生挤出效应,将不利于经济的增长。另外,沉重的债务负担将会损害政府信用的构建,甚至导致政府的破产,这对社会的稳定和发展都会产生不利的影响。因此,我们必须积极采取措施来应对地方政府债务所可能造成的危害。
1.理清政府债务,建立责任管理制度。长期以来,我国地方政府债务由于债务关系结构复杂、债务投向多种多样、负债面宽等因素给债务管理工作带来了很大的困难。因此,地方政府要加强地方政府债务的清理工作,特别是要加强对或有和隐性债务的清查力度。要充分发挥财政部门在这一过程中的作用,同时发挥地方人大的监督作用。要建立地方政府债务的责任管理制度,做到“谁举债,谁获益,谁负责”,加强地方政府领导者的责任意识,积极倡导“减债也是政绩”的行政理念,把“任期内地方政府债务负担增减变化”作为地方官员政绩考核的指标之一。
2.加强举债项目的管理,建立偿债基金。从目前我国地方财政的现实状况来看,现阶段我国地方政府的举债投资方向应集中于具有收益性的公共项目和社会效益较大的项目,从而保证投资收益以及税源的巩固与扩大。为了提高债务资金的使用效益,地方政府要做好对项目的可行性评估,加强对项目实施的监管。为保证项目的透明性和规范化,我们可以考虑让财政部门以及有资信的社会中介机构参与到债务投资的过程中。另外,为保证债务的及时足额偿还,地方政府要建立偿债基金制度。考虑到我国地方政府现实的财政状况,目前偿债基金的资金来源应主要来源于债务资金投资所得以及财政预算节余年度的拨款。
3.限制乃至严禁地方政府的发债权,改由中央政府代为发行。当前,为应对经济危机对我国经济的影响,我国许多学者主张赋予地方政府的举债权,认为当前是尝试地方政府合法举债的最佳时期。但由于当前我国监管制度以及政绩考核等制度的不完善,赋予地方政府举债权在很大程度上将会造成地方债务的膨胀。而改由中央政府代理地方政府举借债务的好处在于:一方面有利于地方债务发行规模的控制,有效避免债务风险的发生,而中央政府的高公信力也保证了地方举债的顺利进行;另一方面则有利于地方政府保持与中央宏观调控步伐的一致,从而有效避免两者政策的冲突和内耗。
4.开源节流,培育新税源。由于当前我国许多地方政府的税收收入来源较为单一,过分依赖于房地产等行业,使得其收入的稳定性和成长性在经济危机的冲击下显得十分脆弱。因此为有效解决当前的巨额债务负担,地方政府在合理税负的前提下要努力增加税收收入,完善税收征管体制,积极培育和开拓新税源。在我国目前的税收征收制度下,我国地方政府要积极发展第三产业,这对于增加地方政府收入和提升地区产业结构都有很大的帮助。
5.培育规范的地方政府公债市场。在当前,处于多种因素的考虑,我国地方政府通过举借新债来偿还旧债是减轻政府债务压力的重要方式之一,而活跃规范的地方公债市场的缺乏则限制了良性地方政府公债的发行空间。在美国,由投资公司建立的投资实体组成共同基金,往往购入地方政府公债,然后向个人投资者出售共同基金的股份。而个人则通过购买这些股份来进行投资。由于分散的风险以及可观的投资收益使得美国的地方政府公债市场十分活跃。当然,这也得益于美国各州和地方严格的监管体系和充分的信息披露制度。因此,为解决地方政府债务问题,我国亟待推进地方债务市场的建设,加强市场的规范化和透明化管理,要充分发挥中央政府、第三部门等主体的参与角色。
参考文献:
【1】 陈志勇主编:《公债学》,中国财政经济出版社2007年版
【2】 樊丽明、黄春蕾、李齐云等著:《中国地方政府债务管理研究》,经济科学出版社2006年版
【3】 洪源、李礼:《我国地方政府债务可持续性的一个综合分析框架》,《财经科学》2006年第4期,第96―103页
【4】 付慧娟:《关于我国地方政府债务风险形成原因的探究》,《企业导报》2009年第7期,第45―46页
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