行政区划与区域经济一体化关系探讨

来源:用户上传      作者: 井西晓

　　[摘 要]早在20世纪50年代，诺贝尔经济学奖获得者G・缪尔达尔就指出：“市场的力量通常倾向于增加，而不是减少区际不平等。”因此在社会主义市场经济体制下，政府不能对经济活动实行“无为而治”，必须要通过协调机制的建立打破行政区划对经济发展的不利影响，积极推动区域经济一体化。
　　[关键词]行政区划；区域经济一体化；地方政府
　　[中图分类号]D034[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)07-0034-02
　　
　　区域经济一体化已经成为世界经济发展的一大趋势。我国区域经济的联系越来越紧密，目前已经形成了多个比较成熟的经济区，如上海、南京、苏州、杭州、宁波、无锡等14个经济发达城市组成的“长三角经济区”；广州、深圳、珠海等14个沿海城市组成的“珠三角经济区”；北京、天津、唐山等城市组成的“京津唐经济区”，这三个经济区目前已经成为推动我国经济发展的重要增长极。经过研究发现，无论是何种形式的区域合作都不是一帆风顺的，存在着许多的障碍和壁垒，其中最大的阻碍当属我国传统的行政区划以及在此基础上形成的“行政区经济”，如何消除行政区划给区域经济一体化带来的消极影响成为学者和政府关注的热点。
　　
　　一、行政区划与行政区经济
　　
　　从秦始皇废除分封制、推行郡县制以来，历朝历代都把行政区划作为重要的行政管理手段。行政区划就是国家根据政治和行政管理的需要，充分考虑地理位置、自然资源、民族分布、历史传统、文化习俗、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次、大小不同的行政区域，设置同级地方政府，对本行政区划内的政治、经济、文化等事务进行统一管理。以行政区划为依托，便形成了行政区行政，即地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、有界的状态下形成的政府治理形态。从有行政区划的几千年间，行政区行政就成为政府治理社会公共事务的主导形态。《中华人民共和国宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为地市、自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”中国的行政区划实行三级制，即省(自治区、直辖市)，县(自治县、市)，乡(民族乡、镇)，但在经济比较发达的地区，实行市管县的行政体制。另外，在有些自治区，下辖自治州，州以下有县，也是四级制。这就使中国现行行政区划和地方行政建制层次形成了三级和四级并存的体制。
　　长期以来，我国的经济格局是按照行政区划进行划分的，形成了独具特色的行政区经济，即由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。是我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。这种行政区经济从产生之日起，就具有先天的局限性，对区域经济的发展具有许多不利影响。
　　第一，行政区经济的封闭性导致资源流动不畅、产业结构趋同。行政区划的本质是对政治和行政权力的空间配置，地方政府在行政区划中的等级就代表了其拥有和支配的资源的份额大小，而资源又是地方政府之间博弈的重要砝码之一。因此，地方政府必然会利用行政权力影响资源的正常流动，导致行政区内经济的闭锁性、封闭性。地方保护是行政区经济封闭性的主要表现。出于地方经济利益最大化的追求，地方政府会阻止稀缺性资源的流出，对于经济收入可观的项目会重复建设，因此造成生产资源的非优化配置和生产结构的不合理布局非常严重。比如在珠三角地区不足200平方公里的狭长范围内，共有5个飞机场：广州新白云机场、香港机场、澳门国际机场、深圳机场、珠海机场。为了争夺客源机场之间展开恶性竞争，其中珠海机场投资40亿元1995年建成，号称中国最大的机场，也是全国唯一一个纯地方政府投资的机场，设计年旅客流量为1200万人次，但实际客流量只有预期的6%，根本无法实现盈利，纯粹是一个政府形象工程。再如，根据江苏省政府的资料显示，目前产值排在前9位的主要工业大类中，江苏和上海的同构率为100%。总的说来，由于行政区经济的封闭性，地方政府凡事从地方利益出发，破坏了区域经济一体化的进程。
　　第二，企业间竞争带有明显的行政色彩。社会主义市场经济体制的建立，也确立了市场在资源配置中的主体地位，但是由于我国配套的政治体制改革尚不完善，政企并没有完全分开，企业不具备独立的市场地位，在经济活动中受行政权力的制约和影响非常明显，使企业竞争成了地方政府之间的竞争，甚至有的政府企业化，变成了市场经济大潮中的运动员。GDP成了企业化政府的营业额，不讲市场经济秩序，比如招商引资，本应由企业出面洽谈项目、引进投资，结果却由政府承担，政府与投资者洽谈，并承诺各种优惠政策，俨然成为了一个投资者。行政权力在企业中的延伸必然破坏正常的市场秩序，也不利于企业的健康发展。有的地方政府限制甚至禁止高税率商品的流入，从而成为当地企业的保护伞，阻碍了正常的市场竞争。
　　
　　二、消除行政区划的消极影响，促进区域经济一体化
　　
　　市场经济是伟大的，但不是万能的。促进区域经济一体化仅靠市场机制不行，必须充分发挥政府的推动作用。而政府作用的发挥依赖于打破行政区划的壁垒、完善区域协调互动机制，促进区域经济协调发展。笔者认为政府在区域经济一体化进程中应该做到以下几点：
　　第一，树立合作协调发展理念。从系统的关联性来看，任何地区的发展都是以其他地区的发展为前提的，一个地区发展受阻必然会影响到其他地区的发展。因此，地方政府要充分认识到区域经济一体化的趋势，树立区域合作协调发展的理念。
　　以新疆为代表的西北省区实行“东联西出”战略，积极寻求与东部地区的经济合作，“东西合作，共同发展”的理念基本确立；陕西省自1997年以来连续举行11届“中国东西部经济合作与投资贸易洽谈会”，与浙江、江苏、山东、福建、上海、湖北、新疆、广西、青海、宁夏、甘肃等地围绕产业项目、人才交流、经贸合作，开展一系列交流活动，进一步建立和巩固了东中西部地区协调互动机制。
　　第二，改革以“GDP”为中心的地方官员考核制度。当前，经济发展成为考核地方官员的重要指标，“发展才是硬道理”被歪曲为“GDP增长才是硬道理”，“以经济建设为中心”变成“以GDP增长为中心”。这些错误理念直接导致地方政府官员为了捞取政绩，不惜牺牲当地的生态环境，与其他地区展开恶性竞争，忽视了社会公平、社会和谐，出现了大量的政绩工程、形象工程。比如，一些市政府利用行政权力霸占大多数的财政资源集中搞城市建设，却忽略甚至限制了下属诸多县域经济的发展。因此，在官员考核中决不能以“发展论英雄”，盲目追求经济指标，而应该把区域协调能力作为一个重要指标，把地方政府的工作重点放在区域合作协调上来。
　　第三，建立区域协调机制。根据博弈理论，合作制度是由参与者的策略互动而内生的。合作制度必须针对利益冲突，通过参与者自愿、平等和充分的磋商，最后形成制度。整个合作制度实施以后，参与各方的整体收益大体上应该是均衡的。从这个意义上来说，各级地方政府进行交流与合作就需要政府之间进行有效磋商，从而形成一种合作机制，以实现群体利益最大化。建立区域协调机制可以采取民主合作的方式签订“宣言”或协议，对区域经济发展战略、资源配置、产业分配等达成一致。这种方式在我国已经有了许多成功的先例，如2006年4月17日，来自天津、大连、沈阳、石家庄、济南等环渤海地区32个城市市长共同签署了“天津倡议”。32个环渤海城市将全方位加强在交通、能源、产业、科技、环境、旅游等方面的合作，共同培育和发展环渤海地区统一的市场体系。“天津倡议”强调区域协调，不是不要行政区划，而是不要互相封锁、恶性竞争，弱化“行政区概念”，强化“经济区概念”，打破地域界限，探索优势互补、利益共享的协作机制，提升整体经济发展水平。
　　第四，实行省直管县体制。中共中央在《关于制定十一五规划的建议》中指出“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，即在行政区划不变的情况下，县财政直接由省政府管理，扩大县级政府的管理权限，提高行政效率。我国行政组织的层级结构为：中央──省──地级市──县、区──乡镇，共为五级，比国际通行的三级政府层级体制多出了两级，在一定程度上增加了行政成本，也造成实际拨付基层财政的减少，造成基层政府在提供公共服务中的“无为而治”。目前我国的浙江、江苏、河北、湖北、河南等省都在进行省管县的改革试点，取得了显著成效。浙江省在2002年将300多项涉及政治、经济、文化等方面的权限下放给县，弱化了地、市一级的权限，减少了行政层级，避免了市和县在竞争中的“以大压小”现象，给了县域经济极大的发展空间，同时增加了基层政府的财政能力，一定程度上减轻了农民的负担。目前浙江省的县域经济发展势头强劲，2005年在“全国百强县”中占了1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续20年排名全国第一的记录。
　　行政区划与区域经济发展有着密切的关系：一切经济活动是在行政区域内进行的，行政区划影响着资源的配置、产业布局；反过来，区域经济的发展又会对行政区划提出新的要求。在区域经济一体化成为全球经济发展的一大趋势的今天，地方政府必须根据当地经济发展的特点适时地创新，增强区域协调能力，为区域经济一体化提供强有力的制度保障。
　　
　　参考文献：
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　　[2]舒庆，刘君德.一种奇异的区域经济现象――行政区经济[J].战略与管理，1994，(5).
　　[3]段志强，王雅玲.区域一体化的瓶颈在于行政管理体制[J].中国行政管理，2006，(7).
　　[4]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，2002.
　　[5]杨龙.中国区域经济发展的政治分析[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.
　　责任编辑 侯 琦

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