我国农村基本公共服务均等化的制度构想

来源:用户上传      作者: 刘国军

　　[摘 要]实现基本公共服务均等化是社会转型时期我国政府提出的一个新的改革命题，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排。实现公共服务均等化目标的重点和难点在农村，实施基本公共服务均等化的突破口也在农村。本文分析了现阶段我国农村公共服务均等化方面存在的问题，并从制度视角提出解决的构想。
　　[关键词]农村；公共服务均等化；制度构想
　　[中图分类号]C912.82[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)01-0032-03
　　
　　一、解决现阶段我国农村经济社会发展的突出矛盾必须注重实现农村基本公共服务均等化
　　
　　改革开放以来我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农民实际需要相比，还有相当大的差距。当前我国农村正处于由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，农村改革发展走到今天，基本公共产品缺失和基本公共服务严重不到位已成为制约农村经济社会发展迫切需要解决的问题。除了经济发展水平与居民收入低于城市外，农村还面临着公共需求全面快速增长与公共服务供给匮乏的突出矛盾：农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度不高，总体功能、效率较低，供求矛盾突出。农民难以获得公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共服务，由此导致了他们最基本的生存权和发展权得不到保障。这些问题大都同基本公共服务和公共产品不足、缺失和失衡有关，急需通过逐步实现基本公共服务均等化来加以解决。而实现农村基本公共服务均等化，就是要逐步使全体农民在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维护，特别是使困难群众和困难地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，其实质是政府为全体农民提供基本而又有保障的公共产品和公共服务。可以说，统筹城乡基本公共服务，注重实现城乡基本公共服务均等化，既是转变政府职能、调整财政支出结构和衡量政府绩效的新理念、新导向，体现了统筹城乡发展的内在要求，也是促进社会和谐和推进新农村建设的重要措施。城乡二元结构体制是农村公共服务问题产生的根源，这种二元分割的政策取向，造成区域经济发展不平衡、资源配置不合理、社会分配不公平，加之基层政府职能转变不到位，少数基层干部观念滞后、不作为，使广大农村和农民不能充分享受到公共服务的阳光。目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。基本公共服务的严重缺失已经构成了农村上层建筑变革的巨大压力；城乡基本公共服务之间的过大差距持续拉大了城乡收入差距的鸿沟；农村基本公共服务严重缺失降低了农民抗御各种风险的能力，教育、医疗费用过高成为现阶段农民致贫、返贫的主要因素。在基本公共服务严重缺失的情况下，多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康未稳之间，很难实现启动农村消费市场的目标。就整体而言农村基本公共服务问题已经成为城乡协调发展、区域协调发展和经济社会协调发展三大问题的矛盾汇集点。因此为农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡协调发展，也有利于党的农村基本政策与改革发展的进程相适应。并且，经过近30年经济的持续快速增长，国家也初步具备了解决这一问题的能力和条件。在新农村建设和建设和谐社会的背景下，如果我们不能有效解决当前人民群众的公共服务需求不断增长与公共产品和公共服务供给严重不足的突出矛盾，以及由这种矛盾引发的各种社会不公问题，经济发展与社会发展的不协调就会加剧，实现社会公平、促进社会和谐也只能成为一句空话。因此我们应当充分认识实现基本公共服务均等化在有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用，高度重视实现基本公共服务均等化在有效缓解城乡社会矛盾、保障农民权益、构建和谐社会和推进社会主义新农村建设中的重要作用。以实现基本公共服务均等化保护农民的合法权益为契机，为“三农”问题的最终解决指出方向并奠定坚实的制度基础，从而推动农村社会经济健康、稳步地发展。
　　
　　二、实现农村基本公共服务均等化的关键是明确政府职责，解决好体制机制问题
　　
　　为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，强化政府在农村公共产品中的主体地位和主导作用，加快建设服务型政府，是实现农村基本公共服务均等化的关键。当前农村公共产品供给主体存在的主要问题是：各级政府的公共责任划分不清，供给主体错位；农村的基层民主建设薄弱，农民的参与不够。我国农村公共产品供给实行政府分级负责制，中央政府和地方政府各负其责，分别提供全国性和地方性公共产品。但在实际操作中，中央政府与地方政府的责任划分不尽合理，突出表现在公共产品供给错位、缺位，事权、财权不对称。本应由上级政府提供的公共产品却强制下级政府提供，如义务教育、公共卫生、基础设施等，导致下级政府事权大于财权，受财力限制，公共产品不能提供或不能完全提供，致使产品数量不足、质量不高。同时，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担，造成农民负担沉重。因此，在现行的供给体制下，政府作为农村公共产品提供主体并不名副其实。可以说，目前我国在公共服务领域出现的问题，主要根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长。从更深层次来看，体制机制方面不健全的原因在于，政府没有强化自身的建设与约束，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。建立公共服务体制，目的就是要实现公共资源的优化配置，建立城乡统一的公共服务制度，形成公共服务均衡分配的制度基础，使公共政策能够有效地克服市场经济的缺陷。因此，在我国深化改革过程中，特别是在利益主体多元化的情况下，更需要明确政府在公共服务供给中的责任和职能定位，统筹城乡基本公共服务，尽快提升农村基本公共服务的质量和水平，积极推进城乡基本公共服务均等化。
　　政府要为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临着的最直接、最现实、最基本的问题。农村改革进入新阶段的重要任务，就是要加快新农村建设，推进政府职能转变，把政府的公共服务资源和职能向农村转移，以基本公共服务为主线推进农村综合改革，抓住城乡二元结构中的突出矛盾，从解决广大农民生存发展的基本问题出发，进一步明确各级政府在解决“三农”问题中的职责定位。按照党的十七大提出统筹城乡发展的战略部署，在改革中统筹城乡义务教育和公共卫生事业，逐步建立城乡统一的劳动力市场和城乡一体化的社会保障制度，探索建立农村养老保险制度；完善基本医疗保险制度，全面推进新型农村合作医疗制度建设，加强农村三级卫生服务网络和农村社区卫生服务体系建设，把基本医疗保险制度覆盖城乡全体居民；完善最低生活保障制度，在农村将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，切实解决他们的基本生活问题；改革完善农业保障机制，实现城乡统筹发展，建立落实科学发展观和促进新农村建设发展的体制机制保障。同时，政府可以利用各种政策积极引入社会资本，安排鼓励民间资本积极参与农村公共品服务，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制，实现公共产品供给主体的多元化。要把那些适合或可以通过市场、社会提供的公共服务，以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，引进竞争激励机制，以扩大公共服务的供给，并降低服务成本，提高服务效率和质量。

　　
　　三、注重实现农村基本公共服务均等化的政策选择和制度构想
　　
　　推进农村基本公共服务均等化，是一项复杂而艰巨的系统工程。根据党的十七大精神，需从以下方面着手：
　　第一，强化政府为农村提供公共服务的职能，加快建成能够适应促进农村社会发展的服务型政府体系。加强和改善农村公共服务是政府的主要职责，要解决农村公共服务供给严重不足的问题，必须创新政府管理理念，明确政府职能，健全政府职责体系。要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，注重履行社会管理和公共服务职能，将公共服务作为政府的首要和核心职能，切实强化政府在公共产品供给中的主体责任。要根据公共产品的性质，明确各级政府的供给职责，切实加大公共财政对农村建设的支持力度，确保政府公共支出的社会效益最大化，逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距，以实现公共服务的均等化。
　　第二，统筹城乡社会经济发展，建立城乡统一的公共服务均衡分配制度。要积极推进城乡基本公共服务均等化，必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，建立城乡统一的公共服务体制和公共产品供给体系，加快实施工农业和城乡协调发展战略。党的十七大明确提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。按照这一要求，国家应实行城乡一体化的公共产品供给制度，合理调整国民收入分配结构和政策，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，给农民以公平的国民待遇，建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度、统筹城乡基础设施建设的农村社会保障制度，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平。
　　第三，改革完善公共财政体制，形成可持续的农村基本公共服务财政支持机制。公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，必须按照十七大报告提出的“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的要求，不断深化财政体制改革，把更多财政资金投向农村公共服务领域，“让公共财政的阳光照耀到农村”，满足农民对公共产品的需求。必须健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。进一步完善省以下财政体制，形成有力的可持续的财政支持机制，以增强基层政府提供公共服务的能力。要强化政府财政转移支付对于公共服务均等化的作用，尤其要加大中央和省两级财政对县乡财政转移支付的力度，财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，提高县乡基层政府财力，保障县乡政权的正常运转和农村公共产品的必要供给。必须有效整合财力资源，提高资金使用效率，把公共财力更多地向市场机制无法调节或不便调节的公共服务领域倾斜，逐渐提高农村的公共服务水平，不断扩大公共财政覆盖农村公共服务领域的范围，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距，使农村居民享有与城市居民大致相等的公共产品和公共服务。
　　第四，完善农村公共产品供给的决策制度，建立有效的农村公共产品供给的问责机制和监督机制。为改变中央和地方的财力与支出责任不对称现状，应按照财权与事权相对称的原则，调整中央与地方政府之间的财权分配格局，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。国家应根据农村公共产品的不同性质，建立和完善政府(中央、省、县、乡)、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围，改革农村公共产品供给的决策制度，根据农村公共产品需求优先顺序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制。要完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。加强对公共服务决策活动的监督，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村公共产品供给的科学合理。
　　 第五，依法保障农民权益，用法律法规保障农村公共服务的实现。农村公共产品的提供必须要有法律的保障，一方面要认真贯彻国家已有的相关法律，另一方面要修改不适应新形势的法律法规，还要细化和完善相关的法律法规，逐步加快制度化、法制化的步伐，用法律法规保障农村公共服务的实现。为了突破农村公共物品资源供给瓶颈，建议国家制定《农业投入法》，通过法律法规的形式，规范和保障各级政府对农业和农村建设的投入，对于在农村中实施的公共服务的项目、内容、进程、目标及其资金保障等予以明确的规定，并加强监督。应尽快出台正在制订中的《农民权益保护法》，主要围绕国家支农长效机制的建立，加强农民土地权益保护、农民工权益保护的法律法规建设，逐步将农民的合法财产权利以及平等参与经济活动和社会事务的权利纳入法律保障范围。国家应建立对农民的法律援助制度，强化国家对农民法律援助的责任，积极推进对农村和农民的法律援助，特别要健全在农村地区县、乡法律仲裁机构，为农民提供以仲裁和调解手段为主的法律服务。
　　第六，充分发挥市场与社会的力量，形成农村公共产品供给主体多元化的格局。政府作为公共服务供给的主体，并不排斥公共服务提供主体与方式的多元化。公共服务的提供主体与供给主体的多元化、供给渠道的多样化，应该是公共服务供给的趋势。我国农村人口多，地域广，广大农村地区的公共产品供给水平很低，供给任务十分艰巨，再加上我国财政实力有限，要建立起适应农村经济和社会发展的农村公共产品供给体系，仅仅依靠财政力量难以保证农村公共产品的有效供给。要正确认识和处理政府主导和社会参与的关系，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制，在以政府为主体的情况下，充分发挥市场、社会力量，形成公共产品供给主体多元化的格局，建立政府、农村社区、私人部门、非营利性组织等“四位一体”的供给格局。同时要鼓励社会多方力量参与供给，通过引入市场竞争方式实现农村公共产品供给主体的多元化，形成多元竞争局面，构建多层次的公共产品供给结构，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。
　　责任编辑 侯 琦

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-324538.htm