论我国区域经济一体化背景下的政府区域公共治理
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作者: 王先锋
[摘要]我国区域式、板块式发展的深入化，向我们揭示出传统政府治理的盲点，即对与区域经济发展相对应的区域内政府间关系的建设与调整的忽视。本文从政府之间的关系入手，强调调适政府管理行为与区域发展要求之间的关系，构建政府区域合作机制，从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展，实现政府公共行政迈向公共治理的新领域。
[关键词]区域经济；政府治理；关系调整
[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)07-0014-03
进入新世纪以来，区域式、板块式发展逐渐成为国家及地区发展的趋势，而且我国是一种非均衡式发展，形成了像长三角区域、珠三角区域、成渝经济圈等，这些区域的经济发展，使传统地方治理体制成为制约区域融合与良性竞争的深层次根源，产生了许多问题，这要求我们对政府的传统治理模式进行有效的改革。政府改革以及政府治理范式的构建必须适应国情要求，结合区域发展需要，特别在这些典型的区域一体化的地区，应注重加强政府区域治理能力的构建，使政府的运行具有更大的开放性和协调性。区域公共治理是对地方行政重构的进一步拓展与完善，是政府顺应区域经济发展要求而进行的府际关系及其行为的调整。
一、我国现阶段区域公共治理的现状和进展
所谓“区域公共治理”，从公共管理学科的角度来说，区域既不同于一个民族国家，也不同于特定的行政区域，而主要是一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的经济地理概念。本文所研究的区域为微观层面的国内区域公共治理，如我国“珠三角”，“长三角”，“环渤海经济区”等等。区域更多的是基于地理边界的同质性领域，它可以超出法定的行政区划。
1.我国区域公共治理的现状分析
20世纪90年代以后市场化改革不断深化，中国区域经济的联系越来越紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断增大，形成了像长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济区等重要的经济区域。区域经济的一体化的初始发动，已经激发了政府在区域间的经济合作和公共事务的治理，但这种区域公共治理还刚刚起步。目前，区域公共治理的方式主要有以下几种。首先，一些地区的政府开始建立了例行的地方高级官员会晤机制，成立区域性协调治理组织。自20世纪90年代中期开始，由“小珠三角”地区的城市市长组成的市长联席会议每年或定期举行。1992年由上海牵头成立了长江三角洲经协委主任联席会议组织，1997年又进一步升格为各市市长或分管市长参加的长江三角洲城市经济协调会，解决了区域发展中出现的问题。其次，建立区域经济联盟。例如2003年广东提出了“泛珠三角”区域合作的概念，要求广东积极推动与周边省区和珠江流域各省区的协作，构筑一个优势互补、资源共享、市场广阔、充满活力的区域经济体系，推动9省区与港澳的合作，建立9+2协作机制，共同协调“大珠三角”区域内的产业结构、区域公共形象、基础设施、发展战略、环境保护、公共安全、水电供应、危机管理、流行病防治等重大区域问题。再次，进行区域发展大规划，对区域中各个板块的发展目标进行整体理性规划。长江三角洲就已经确定了相对明显的分工合作局面，上海是经济、金融、贸易、航运中心，而江苏、浙江则定位为加工制造中心，区域形成产业生态链，互相协作。在《长江三角洲地区区域规划工作方案》中规划了公共治理的九个方面内容：即长三角发展所面临的综合交通、能源、土地利用、生态环境建设与保护、城镇空间布局、产业发展、人才资源开发、创新能力建设和区域国际竞争力。从以上的分析中我们可以发现，我国在区域公共治理方面已经有了一些突破，探索出了一系列合作区域合作方式。但是也不难发现，在现行的区域公共治理中，治理工具比较单一，治理的内容主要局限在经济发展方面，极少关注和涉及其他区域公共事务和公共问题，区域公共协调机制并不健全而且缺乏制度化，区域的无缝隙衔接也缺乏制度的配套。
2.当前制约区域公共治理发展的制度性障碍
首先，“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度。在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。“地方官员具有双重特征：他们一方面是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益；另一方面是“政治参与人”，关注政治晋升和政治收益。”[1]所以地方政府的领导人通过发展地方经济，推动GDP的增长，一方面可为自己赢得上层的肯定，另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利，又可获得地方人民的支持和认可，地方政府的政治统治基础开始发生了转变，形成了所谓的“政绩合法性”。在这种政绩的指挥棒下，地方政府更注重自己利益的最大化。有学者指出，在中国现行政治制度下，越来越出现一种倾向，即地方政府官员的提升与当地的经济发展成正比。因为现行的干部考核制度特别是对地方干部政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济发展业绩直接挂钩，而这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。这样，就必然导致各行政区首脑或部门干部强化资源配置本地化和保护本地利益。再加上地方官员频繁的地区间调动，更使地方政府在经济竞争中急功近利，寻求短期经济行为，从而使区域合作下的公共治理缺少可持续性和战略性。
其次，科层权力结构运作形式。从公共权力运行的向度上看，我们一贯的行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。根据科层制所内含的层级分设和层级节制的基本法则，政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的单向度，由此形成单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。它强调的是“下级服从上级，地方服从中央”的政治原则，使按行政区划分的政府，很难生成一种“地方政府→区域公共治理共同体←地方政府”的协调合作制度安排。一旦涉及地方政府间的关系问题，级别差异就成了绕不开的障碍，使得政府间横向的合作比纵向的协调更困难。
第三，压力型体制。压力型体制“指的是一级政治组织(市、县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[2]。压力型体制是在现代化和市场化压力下出现的，它将经济上的承包责任制引入了政治生活，用物质刺激来驱动政治过程。在我国目前的政治结构和政府体制下，压力型体制嵌套和表现于各级地方政府过程中，各个区域中地方政府的首要任务是完成上级下达的发展经济指标。从组织行为学的层面看，下级政府在压力型体制下所原生的发展目标与区域发展目标之间出现冲突和不兼容的矛盾。结果，地方政府总是选择原生目标而放弃或打折完成区域公共治理责任。
二、现阶段我国建构区域公共治理机制的路径选择
1.政府治理理念的转变与创新
理念是行为的先导，政府公共管理的社会生态已经发生了重大变化，区域经济一体化和社会板块化把传统的单位行政区划纳入到一个相互依赖，高度渗透的区域之中。要求政府的治理理念必须跳出行政区划的刚性圈子，关注区域公共问题的治理，摈弃传统的“内向型行政”，把自己主动纳入到区域治理体系之中。在社会背景发生变化的情况下，政府的理念和行政价值必须摆脱对传统的路径依赖。以长江三角洲为例，长三角区域包含多个行政区划分单位，涉及二省一直辖市等十五个城市，行政隶属关系十分复杂，发展很不平衡，要协调发展必须实行区域联合。每个地区都追求自身利益的最大化，从个体来说确实是一种理性的行为，然而从区域发展的大局来分析，区域的发展容易受到多头行政力量的制约，区域发展极易走向碎片化，陷入“囚徒困境”，不可能实现联动互动。政府要认识到这个问题，坚持区域公共治理。采用合作协调，善于发挥比较优势，坚持区域公共利益价值取向，使区域间的公共问题高效率解决，避免重复建设，恶性竞争和行政壁垒。
2.区域公共治理主体的扩展，实现从地方政府单一型治理到多中心的网络化治理
在传统的政府公共治理中，一直强调政府单一集中的公共管理模式，而新的治理理论则强调多中心治理，对传统的国家和政府权威理念提出挑战，政府并不是国家唯一的权力中心。“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，它都可能成为在各个不同层面上的权力中心”。[3]显然，在区域公共治理中，治理是分权化，把地方民主治理、多中心治理、NGO等多种运作设计连接在一起，在解决问题的过程中注重横向地方政府、公民及区域性组织、第三部门、企业组织治理网络的构建，确立集体行动的目标，进行广泛的、战略的合作与参与，实现区域的公共治理。建立政府与其他治理主体的合作关系，形成对区域公共事务的网络化管理，既可以发挥政府在区域公共治理中“元”治理的掌舵导向，又可以运用多种治理力量，实现各方面发展的平衡协调，弥补政府失灵和治理工具单一的困局。
3.创建良好的制度环境，完善制度基础与改革体制
按L・E・戴维斯和D・C・诺斯的理解，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。[4]“政府间关系实际上有静态和动态两个方面，静态的关系主要体现为政府间的法律关系和制度关系，动态的关系则体现为具体的政策关系，人际关系和行政调控关系”。[5]鉴于此，我们应着重加强制度建设。首先，建立完善的制度保障。区域政府公共治理机制的建立需要良好的制度环境，这在很大程度上取决于中央政府的制度创新能力。基于市场经济基础上的区域政府公共治理机制离不开法律制度的规制，要求中央政府积极推进法治建设，完善相应的法律制度。我国区域内缺乏一致性的规则，各地区在技术开发、信息共享、环境保护、地方规范、公共服务等方面的政策存在很大的差异，没有规范区域发展的统一法规。这个问题不解决，区域公共治理就缺乏必要的制度保障。因此，区域政府间对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的规则来保证。这种区域公共治理规则应达到两个基本要求：一是为合作行为提供足够的激励；二是对违反“游戏规则”者和机会主义者予以充分的惩罚以使违规者望而生畏，用正式化的方式维护区域公共治理规则。其次，区域合作规则的形成和有效运作，必须要有与之相适应的新型的“区域利益分享和补偿机制”。区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，而打破传统的“小而全”的治理体系。但合作结构中总有优势一方，可能发生地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，构建这一制度变迁机制，改变原博弈格局下的“囚徒”困境，让地方政府无论在任何情况下选择“合作”策略所获得的收益都超出“非合作”策略的收益，使“合作”策略成为区域内地方政府的理性选择，区域内所有的地区都共享合作的收益。因此，区域合作规则要有效地发挥作用，取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区间的合理分配。最后，重视制度设计和整体设计，通过制度设计，对政府治理模式、运作机制等带有根本性的问题，形成目标共识，这样对区域的问题展开的协调一致的战略治理工作，就有了制度保证。
4.建立科学的地方政府官员的绩效评价体系
在以经济建设为中心的制度背景下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以在这样的绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以致地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场分割盛行。因此，必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府间利益关系，实现区域善治的目的。科学的地方政府绩效评价体系的建立应该把地方的社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合，尤其要注重地方的可持续发展的能力和协调发展的能力，从区域发展大局来审视政府和官员的绩效。
5.创立制度化的区域公共治理组织机构
区域公共治理是通过区域公共治理组织进行的，区域公共治理组织本身的出现是制度安排创新的产物，它使区域利益主体的获利空间得以扩大或延伸，能将原来对立的利益转化为一致利益，而且这种组织的安排方式是处于动态调整过程中。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看，区域政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动，建立跨行政区的公共治理机构。“有理由以积极态度看待区域性机构，因为它们是一种学习工具，能够使政府官员和一般公众了解区域性问题的实质，以及在协作基础上解决问题的必要性。它们有助于创建一种区域社区感，并提供了一系列过去缺乏的服务”。[6]地方政府是区域公共治理的主要参与者，因此，如何发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是区域公共治理机制能够真正建立的关键。我们可以参照国外的经验，例如美国的区域委员会(RegionalCouncils)是由县、自治市以及特区等组成的自愿性区域组织，主要目的是加强地方政府之间的交流、合作与协调，以解决美国大都市区所面临的一些区域性问题。美国全国委员会协会(NARC)对区域委员会界定为“由地方政府创立的多重目的、多重管辖权下的公共组织，它们将多个层级的政府成员聚集在一起进行总体规划，提供服务，并培育区域合作精神”。[7]
综上所述，区域公共治理，就是在中央政府良好的政策引导下，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源去推动区域经济一体化，从而塑造区域整体优势，高效率解决区域公共事务。我们也必须意识到，在一个缺乏普遍的法治规则、统一的市场秩序和完善的区域政策的国度里，要真正建构起一个行之有效的区域政府合作下的区域公共治理机制，绝非是一朝一夕的事。从发达国家的经验看，甚至连欧洲的一体化也走过了半个世纪的艰难历程。近年来，以长江三角洲和珠江三角洲为代表的经济区域内，各级政府通过实质性的合作所表现出来的区域公共治理的绩效，使我们有足够的理由相信，建构一个行之有效的区域公共治理机制，是区域发展的必然选择。
参考文献：
[1]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研究，2004，(6).
[2]荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制转变――县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，2005.
[3]钱海梅.审视与反思：公共治理的风险及其挑战[J].社会科学文摘，2006，(2).
[4]L・E・.戴维斯与D・C・诺斯.制度变迁的理论：财产权利与制度变迁――产权学派与新制度学派译文集[C].上海：三联书店，1996.
[5]林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社，1998.
[6]Arthur B・Gunlicks.Rrobems，Politics，an Prospects ofLocal Government Reorganization in the United States[A]，Arthur B・Gunlicks。Local Government Reform and Reorganization：An International Perspective[C]NewYork：Kininkat Press .1981.
[7]刘彩虹.区域委员会：美国大都市区域治理体制研究[J].中国行政管理，2005，(5).
责任编辑 侯 琦
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