基于规范公共性要求的公共政策终结

来源:用户上传      作者: 刘东杰

　　[摘要]政策终结是因由政策环境变化、政策功能的弱化或丧失而进行的政策变更、终止等一系列活动。从表象上看政策终结的原因是政策功能的弱化或丧失，以致政策执行无法带来所期望的正向效果，但实质上政策终结是缘自政策公共性的丧失。
　　[关键词]公共性；公共政策；政策终结
　　[中图分类号]D693
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672-2426(2007)05-0011-03
　　
　　一、政策公共性的价值
　　
　　1.政策公共性释义。根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记・礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。公共性指的是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。”[1]可见，自古以来，“公共”的中文语义就强调多数人共同或公用。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大的善。现在，“公共”概念已发生很大改变，几乎成为政府和政治的同义词。
　　政策公共性“是公共政策形成的逻辑起点，是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元属性，一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核。”[2]政策公共性要求政策在制定、执行、评估、终结的过程中始终以公共利益为首要的考量标准，这是公共性的价值核心。坚持了政策公共利益取向，也就相应地遵守了政策公共性的公正性、公平性与公开性这三个维度，因为公共利益取向是靠这三者共同作用来维护的。
　　2.政策公共性的价值。政策公共性的价值主要体现在以下几点：第一，公共性是政策公共利益取向的标度。“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”[3]由此可见，公共政策制定和存在的理由是对公共利益进行合理有效的选择、分配和调节。根据权力契约理论，政府权力是公民权利让渡而来的，因此，政府应当为民众服务。所以，作为其输出产物的公共政策也应当是以服务于公民的公共利益为取向。从前面公共性释义可见，公共利益是公共性的内涵，并且是核心内涵。因此，公共性取向的政策，必定是以公共利益为归宿的政策。所以，公共性可以看作政策是否遵循了其应有的公共利益取向义务的有力标度。
　　第二，公共性是政策取得合法性的基础。“重要的是这一事实：在特定情况下，个别对合法性的主张大到明显的程度，按照这一主张的类型被认为是正当的，这一事实更加确定了主张拥有权威者的地位。”[4]在韦伯看来，合法性是人们对权威者地位的确认和对其命令的服从。它作为政治学的一个重要概念，是指对政府的一种政治价值判断，“即是对统治权力的承认”[5]。由上可见，政治的合法性在其实质意义上应当是公众对政治权力与政治制度的认同。“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[6]人民群众中间蕴蓄着巨大的能量，人心的向背决定着政权的存亡。而人心的向背又取决于公众对于现存政治制度、政治权力的认同和接受。由此可见，合法性的问题是事关一国政治稳定、政权存亡的决定性因素。
　　公共政策作为政治系统的输出产物，其合法性也应当是来源于公众的认同、接受。它作为政治统治最重要的手段之一，是否具备合法性将是决定整体政治合法性的重要一环。前面提到，公共政策的核心价值便是其取向的公共利益性。这是政策公共性的最集中体现，它的存在以公共利益的公平分配、合理维护和有效增进为目的。一项以公共利益为取向的政策，往往在公众的认同方面更具群众基础，因此，也更易为公众所认同和接受。在君主专制时代，政策是以君主为核心的统治集团利益维护和政治统治的工具，因此那时的政策谈不上公共利益性，即使有，也不过是统治集团所谓的“政治恩赐”。在由于社会的政治冷漠而形成的顺从型政治文化影响下，当时政治在一定时期内还是具备一定稳定性的。而进入政治民主时代，人民主权的思想已深入人心，公众参与热情空前高涨，人们对政策的公共利益取向充满期待。一旦政策丧失公共性，便会出现政策“合法性”认同危机，长此以往，势必要引起整体政治的认同危机。在一定意义上可以说，公共性是政策合法性的基础。因此，政策要维护、增强其合法性，就不得不设法规范其公共性的价值取向。
　　第三，公共性是影响政策权威性的关键性因素。“权威是正式组织中信息交流(命令)的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或‘成员’支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。”[7]根据美国著名管理学家巴纳德对权威的解释，我们可知“一个命令之是否有权威决定于接受命令的人，而不决定于‘权威者’或发命令的人。”[8]这是巴纳德所提出的一个全新理解权威的视角。“任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础，权威能消除混乱、带来秩序，没有权威的组织是无法实现组织目标的。”[9]一个国家的政治组织应当具备一定的政治权威，这是消除国内政治混乱，带来社会秩序，实现政治组织目标的基础。公共政策作为政治组织的产物、权威主体分配公共价值的一种工具，也应当具备被政策标的遵照执行的权威。根据巴纳德的权威理论，这种被政策标的遵照执行的权威，也应当来源于“接受命令的人”。而“接受命令人”就是我们常说的目标团体。而一项政策要获得目标团体的接受，是要具备一定的条件的，“如果个人认为一个命令所带来的负担会破坏他同组织关系的纯利益……他就会不服从这个命令。”[10]可见，这个条件从根本上说，是对利益的估算。公共性作为政策的本质属性，其核心价值就是公众的利益取向。保证了政策的公共性，也就保证了政策利益的公众性。只有公众发现政策的利益惠己性，才能更愿意去遵照执行，从而也使得政策获得应有的权威。
　　
　　二、公共性缺失要求政策的终结
　　
　　1.政策终结的表象原因。“政策终结是指政府等相关有权主体，在对政策进行必要的评估之后，而作出的结束或终止正向功能丧失、正向功能弱于负向功能，或者根本没有起过正向功能的政策、计划、组织和功能的行为过程。”[11]政策制定出来就是为了实现其所具备的四大功能：导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。但随着政策执行的推进和政策环境的变化，原有的政策问题得以解决或者现有政策已不能解决变迁的政策问题，这时政策原有的期望功能已经得不到有效的发挥。政策如果继续存在，更多地会带来负面作用，比如：浪费资源、政府持续地低效、机构恶性膨胀等，就应该采取终止、替代或者分解等手段来终结现有政策。所以从表象来看政策终结的原因是其应有的正向期望功能的丧失或弱化后所带来的政策破坏性。
　　2.公共性缺失是政策终结的根本逻辑起因。公共性缺失存在于政策制定、政策执行和后政策执行三个阶段。在政策制定阶段由于缺乏正确的价值导引，可能使得政策成为某些人或某集团的牟利工具，致使政策的利益代表性具有狭隘性。这种政策自始就是缺乏公共性基础的。在政策执行阶段，由于存在诸多的障碍，会使得政策被重新加工走样，脱离了原来政策制定的初衷，偏离了原有政策的价值向度。在后政策执行阶段，因政策完成使命，逐渐失去应有功能。这时的政策已成为多余的，自然不能更好的服务于公共利益，所以需要通过进一步的更新或者直接的终止而实现政策终结。前面已经提到，政策公共性的价值核心是公共利益取向，背离了公共利益也就相应地背离了政策公共性。政策终结的表象原因正是公共性丧失的外在体现。因此，从逻辑上来看，政策终结是由于政策公共性缺失导致了政策功能的弱化或者丧失，从而引发一系列的政策负面影响而致使的政策选择结果。

　　
　　三、终结公共政策规范公共性的途径
　　
　　政策终结因为触及到多方利益，因此在过程中难免要遇到较大的阻力，其中政策功能的终结尤其如此。如何才能实现顺利的政策终结，规范政策公共性呢?
　　第一，有效利用政策终结的触发机制。拉雷・N・格斯顿认为触发机制是指“一个重要的事件(或整个事件)，该事件把例行的日常问题转化为一种普遍共有的、消极的公众反应。公众反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件”[12]。拉雷・N・格斯顿在此所阐述的触发机制是促动政策得以制定的触发机制，它发生在公共政策的制定阶段。其实，在政策的终结阶段同样存在着促动政策得以终结的触发机制。过时的、无效的政策长期充斥于社会，必然引发大量的社会问题、社会矛盾和社会冲突，这些问题、矛盾和冲突又会以一个个事件的形式表现出来。而当其中的某个事件引起了公众的广泛关注和强烈的变革要求时，这个事件就成了政策终结的触发机制的导火索。
　　政策终结的触发机制是政策终结的导火索和助推器，当一个触发事件影响的人数足够多，范围足够广，造成的社会负面作用足够大时，则此事件往往会引起公众的普遍关注和对政策去向的处理的要求，这样公众对政策制定者便形成一种压力，迫使他们对此事件予以足够的重视。这样，他们就会考虑是废除过时的、无效的政策，还是部分修改，或制定一个全新的政策来取代旧有的政策。因此，政策终结的有利要素之一，就在于当出现了如上所说的触发事件时，政府的决策者或政策的制定者能敏锐地觉察其重要性并牢牢抓住这一契机，将已经引起公众非议的，过时的、无效的政策予以废止。反之，如若触发事件虽已出现并引起众怒，但政策决策者或制定者却无动于衷，不作任何反应，那么，虽然旧政策仍会继续实施下去，执行起来难免会遇到更大的阻力，政府的合法性也将会受到削弱。
　　第二，实现合理的利益结构重置。结构是要素的排列组合，利益结构是各种利益要素的有机排列。稳定的利益结构是政策稳定的保障因素，如果原有的利益结构一旦被打破，那么就会出现新的利益分化与聚合因素，从而为政策的终结提供了动因。“利益是人类社会一切变动的根源”，也是引发政策终结的根源和驱动力。由于政策运行过程中两种相互排斥力量的同时存在，并且各具利益，因此，利益因素既是政策终结的阻碍要素，同时也是政策终结的可行性要素。一个社会处于常态运行的情况下，既定的政策已经对社会各个领域和各个阶层的利益结构作了安排，已有的制度和政策都在维护着这种既定的利益结构。但到了社会转型时期，往往会出现新的利益关系和利益结构重置的要求，也即利益分化和聚合的出现。这就要求打破维护原有利益结构的制度架构和政策集合。随着主张利益重构的力量的增大，并且这种力量在突破陈旧政策规制的樊篱中有所行动和获得一定的利益时，那么这种社会彰显示范作用，会促动更多的利益群体参与其中，并组成坚固的利益集团形成巨大的合力来与旧有制度和政策的支持者进行抗衡，从而在逐渐形成的力量优势中打破原有制度和政策的约束，实现政策的终结。这一点在我国改革开放进程中可以找到佐证。改革开放打破了原有的铁板一块的利益格局，在倡导适度利益差别的情况下，积极鼓励人们的利益追求，这样也就打破了原有利益单一化的坚冰，实现了利益的分化多元和重新的聚合。这正符合了邓小平同志提出的“要一部分人先富起来，一部分地区先富起来”的发展思路。然而，随着改革的深入，在市场条件下的利益分化及其利益聚合也正改变着社会的既定秩序，冲击着我们的价值观念，并直接或间接地影响到社会的正常秩序和社会稳定。可以认为，现在许许多多的社会问题，如企业破产、职工下岗、秩序紊乱、治安恶化等等，都是与这种利益分化有着一定关系的。由此可见，尽管人们的利益追求是其社会行为的基本出发点，适度的利益分化是社会发展的根本动力，但是，当一个社会的利益差别和利益分化出现过度时，必定会影响社会稳定从而成为影响社会可持续发展的严重障碍。这样，要使社会得以稳定持续发展，有效地避免利益高度分化和聚合，实现利益的协调或社会利益进行权威性分配，而在这种资源的分配过程中，必然发生那种有些人受益而有些人受损的情况。这也表明，政府完全有能力，也有这个可能，来改变人们的种种利益关系。因而，这里的问题在于，政府在制定任何一项政策或终结任何一项政策时，都必须充分考虑到人们之间的利益结构，尽量避免因为某一个政策的出台而给一定数量的社会成员造成利益上的损失。
　　由此可见，在利益分化和聚合基础之上进行适度的利益结构重置，是导致政府政策制定者终结过时无效的政策和出台基于平衡利益关系的新政策的根本原因和内驱力。
　　第三，增强政治领导力。政治领导力是领导者知识、智能、意志和决断力等内在综合素质的外在表现。政治领导者是社会的稀缺资源，他们能量巨大，往往对于全社会甚至于一个时代的世界格局产生重大影响。在公共政策领域，他们的影响也是举足轻重的，可以说直接影响，有时甚至决定政策制定、执行、评估和终结的全过程。政治领导者的领导力越强，意味着其对形势的判断能力、对新事物新情况的探析能力以及创新能力就越强，因而也就越有可能促成过时的、无效的政策的终结。英明的政治领导者善于倾听来自专家学者、普通民众等各阶层、各方面的要求和呼声，并能敏锐地觉察到过时的、无效的政策所带来的积弊和贻害。据此，他们会向政策主体施加强大压力，促使政策主体不得不去评估那些有问题的政策，进而把那些过时无效的政策及时地予以废止，同时，也将那些过时无效的、不必要的组织机构和功能予以撤销和去除。遍览世界各国政治和社会的改革运动，无一不是由政治领导者发起和促成的。我们知道，这种国家和社会的变革给政策领域所带来的影响是全方位、多层次的。在这种变革的时代背景下，各国公共政策得以终结的可能性及可行性大大增加，这不得不归功于政治领导者的领导作用。从20世纪70年代以来，在国际化、信息化和市场化的背景下，为解决越来越复杂的国内社会问题，减轻日益沉重的财政压力和债务负担，西方各国纷纷开展大规模的政府再造运动。这场运动因受新公共管理理论的指导和影响，故又称新公共管理运动。它发端于英、美两国，并迅速蔓延到新西兰、澳大利亚、法、德等国。这场席卷全球的运动是在各国政府首脑(政治领袖)的倡导下而得以迅猛展开的。在美国，前总统克林顿曾倡议美国的每一个民选官员都去诵读由戴维・奥斯本和特德・盖布勒合著的新公共管理理论的代表作《改革政府》一书，并要求以此书作为各级民选官员的行动指南。此外，美国还采用了一系列新政策并相应终结了一大批旧政策，使美国重塑政府的改革运动一直走在世界的前列，并取得了卓越成效。
　　因此，面对政策终结障碍时，在多种措施解决无效时可以借用相关领导者的强大领导力来促使政策达致终结。当然，这就要求现实中领导者领导力的增强。
　　第四，充分发挥公共舆论的推动力。公共舆论因素是与公共政策过程紧密相连的。它既是影响政策形成的要素，也是阻碍或促使政策得以终结的要素。公共舆论的最终作用方向和作用结果，要看舆论工具(主要是媒体)掌握在何人手中。反对政策终结的人掌握舆论工具(主要是媒体)，制造出的公共舆论就是政策终结的障碍要素；赞同政策终结的人掌握舆论工具(主要是媒体)，制造出的公共舆论就是推动政策终结的有利要素。因此，我们将公共舆论的推动力因素归为促使政策终结的有利因素之一。它是公共政策得以终结的助推器，其作用是不可忽视的。无论在资本主义社会还是在社会主义社会，公共舆论在政治生活中都有着极其重要的影响作用。正如詹姆斯・D・安德森所说：“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”国内外的许多政策实践也都表明，当公共舆论对政策终结持积极的支持态度时，政策终结就显得比较容易；相反，当公共舆论对政策终结持消极态度甚至反对时，就会阻碍政策终结的顺利进行。公共舆论主要是由媒体制造出来的，所以媒体就被赋予了影响政治的重要作用，它一方面直接影响着政策过程的权威主体――政府及政府官员，另一方面又影响着作为政策对象的民众的观念。“当华盛顿的政治家们必须回答记者的问题，必须对新闻报道作出反应，必须对编辑意见作出回应时，媒体就在直接施加影响于政府的决策。通过呼唤民众关注各种各样的社会‘问题’和‘危机’，媒体就在间接地影响着政策制定者。”[13]政府通过媒体的作用可以扩散对于政策问题的看法，从而影响社会公众的观点和立场。对于一项政策存废，通过媒体晓之以理的利害分析，可以加大社会公众对于政策终结的支持力度，从而营造政策终结的良好社会氛围。社会公众是政策执行效果的切身体验者，对于一项政策往往会有直接利害作用。他们可以通过媒体舆论宣传自己对某项政策存在价值的看法，以便在全社会范围内引起广泛的共鸣，从而形成一种势能，迫使政府不得不考虑终止某项政策。因此，对于媒体舆论工具的合理使用，充分发挥舆论的推动力，将为政策的顺利终结提供有利的条件。
　　
　　参考文献：
　　[1]王保树，邱本.经济法与社会公共性论纲[J].西北政法学院学报，2000.(3).
　　[2]陈潭.公共性：公共政策分析的一般范式[J].长沙：湖南师范大学社会科学学报，2002.(4).
　　[3]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.
　　[4]胡伟.合法性研究：政治学研究的新视角[J].北京：政治学研究，1996.(1).
　　[5][法]让-马克・夸克.合法性与政治[M].北京：中央编译出版社，2002.
　　[6]毛泽东.毛泽东选集.⑶[M].北京：人民出版社，1991.
　　[7][8][10][美]巴纳德.经理人员的职能[M].北京：中国社会科学出版社，1997.
　　[9]丁煌.西方政治学说史[M].武汉：武汉大学出版社，1999.
　　[11]刘东杰.破解政策终结的有利因素分析[J].重庆：重庆行政.2006.
　　[12]拉雷・N・格斯顿.公共政策的制定――程序和原理[M].重庆：重庆出版社，2001.(6).
　　[13]托马斯・R・戴伊.自上而下的政策制定[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
　　责任编辑 侯 琦

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-324736.htm