行政事业单位预算绩效管理研究

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　　[摘要]随着我国财政体制改革不断深化，党中央、国务院针对全面预算绩效管理提出重大战略部署。行政事业单位作为政府职能部门，使用财政性资金为社会和公众提供服务，必须着力优化财政资源配置，提升公众服务质量。行政事业单位的预算绩效管理，是当前和今后一个时期一项重要工作，文章就基层行政事业单位预算绩效管理中存在的问题，分析存在问题的具体原因。在此基础上，结合实际工作，提出行政事业单位预算绩效管理问题的改善对策，以充分发挥预算绩效管理对于社会经济的重要保障作用。
　　[关键词]行政事业单位；预算绩效管理；问题；对策
　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201917114
　　我国正处在社会主义现代化强国建设的关键时期，经济快速增长，现代财政制度的建设对预算管理提出了更高的要求。预算绩效管理作为预算管理的重要组成部分发挥着重大作用，十九大报告对于预算制度的建立和绩效管理的全面实施也提出了明确要求。行政事业单位实施预算绩效管理，对于深化财政体制改革和构建和谐社会，促进高效、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。
　　1行政事业单位预算绩效管理的相关概述
　　预算绩效管理是一种以预算资金的运行结果为目标导向的管理模式，是把绩效管理的理念和方法融入到预算管理中，运用目标管理、绩效评价等手段对社会公共资源进行调节、分配和使用的动态管理过程。行政事业单位的预算绩效管理不同于企业的预算绩效管理，后者更注重经济效益，而行政事业单位的预算绩效管理直接反映了政府的绩效管理水平，在社会效益方面的作用更为突出。
　　11行政事业单位预算绩效管理的特征
　　第一，系统性。行政事业单位预算绩效管理的系统性是由预算管理系统决定的，从绩效目标的制定出发，通过预算控制、绩效考核、评价应用等系统的方法实施管理，内容涉及单位各项业务活动。
　　第二，特殊性。行政事业单位的预算绩效管理不同于企业，单位资金来源于财政拨款，实施绩效管理要重点考虑资金支出的效益，针对预算资金支出效益最大化制定绩效管理目標。
　　第三，复杂性。行政事业单位各自的职能不同，不同行业开展的经济业务也各不相同，设置的绩效管理评价指标相对复杂，既有共性指标也有个性化指标。
　　12行政事业单位预算绩效管理的重要性
　　从根本来说，加强行政事业单位预算绩效管理，有利于推动服务型政府建设，提高财政资源配置效率，提升单位公共服务质量。中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，加快预算绩效管理体系建设，提高绩效管理水平。财政部也下发通知明确时间要求，到2022年底市县要基本建成预算绩效管理体系，做到“花钱必问效、无效必问责”。
　　（1）促使行政事业单位强化预算管理，确保资金安全有效。行政事业单位预算绩效管理是单位全面预算管理的重要内容，实施全过程绩效管理，则是财政科学化、精细化管理的发展要求。新预算法实施以来，基层行政事业单位的预算管理有了很大改观，但仍然存在沿用历史数据编制预算、重编制轻执行、甚至突击花钱等现象。预算绩效管理的实施，可以督促单位把预算管理做实做细，财政管理部门也可以用绩效评价结果作为依据，审核安排预算资金，从另一方面强制要求单位强化预算管理。
　　（2）促使行政事业单位管理效能提升，增强单位竞争力。行政事业单位的预算绩效管理涉及全员全过程，以财务部门牵头，其他业务部门协同配合，从单位层面和业务层面细化管理流程，提升内部控制规范化程度，推动单位优化资源配置，从而促进单位内部各部门均衡积极发展，单位综合实力不断增强。
　　（3）促使行政事业单位创造更大社会效益，提升社会公信力。行政事业单位通过有效实施预算绩效管理，促使单位健康、稳步发展，通过预算控制使单位花最少的钱，实现最大的社会效益。例如一些涉及民生、公共事业的项目，通过预算绩效管理能够有效节约财政资金，取得良好的评价结果，政府将好的绩效评价结果及时反馈，就能够最大限度实现效益最大化，使政府公信力得到极大提升。
　　2行政事业单位预算绩效管理中存在的问题
　　21缺乏足够的主观认识和重视程度
　　行政事业单位的收入大多来源于财政拨款，缺乏竞争压力，部分单位领导对预算绩效管理不重视，认为把财政资金花在工作上，没有违规、资金安全就可以了，至于花得怎么样，花得好不好并不重要。有些单位人员对于预算绩效管理的认识仅仅停留在概念的层次，甚至大部分认为是财务部门的事情，由财务人员负责完成预算绩效目标的编制。实际工作中，并没有将绩效目标进行详细分解实施控制，当然目标控制和绩效评价也就流于形式了。
　　22起步缓慢，工作处于被动状态
　　预算绩效管理是一项涉及单位各项事务，需要全员参与的管理活动，要求单位要逐步建立“预算编制有目标，预算执行有监督，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有运用”的预算绩效管理体系。目前，基层行政事业单位的预算绩效管理大多停留在编制预算环节进行绩效目标申报的初级阶段，工作仍处于被动状态。有些单位只是在财政部门的要求和组织下，对部分项目资金开展事后绩效评价，评价结果如何却并无信息反馈和结果运用。因此，基层行政事业单位的预算绩效管理涉及内容并不全面，有目标无监督，有监督无评价，有评价、无运用的情况比比皆是，使得预算绩效管理工作难以发挥实效。
　　23缺乏科学适用的评价指标，无法实施有效评价
　　随着预算绩效管理工作的逐步推进，各级政府、财政部门纷纷出台政策、制定工作规程，但这些规定大都停留在政策层面，在实际工作中缺乏可实用性和操作性。加之行政事业单位职能不同，涉及的业务复杂，因此很难制定出一整套科学的评价指标。《中央部门预算绩效目标管理办法》将绩效指标划分为产出指标、效益指标和满意度指标等，基层行政事业单位可参照设置。但在实际工作中，由于专业人员的缺乏和信息技术落后，单位难以实现指标量化细化，无法根据需要制定出适合本单位的绩效评价指标，因此绩效评价无法有效实施。 　　3行政事业单位预算绩效管理存在问题的原因分析
　　从客观的角度来看，基层行政事业单位现状是机构精简、经费少、人员少，预算绩效管理实施困难。虽然财政部门在预算编制的同时就要求单位编制绩效目标，很多单位并没有对目标进行分析控制，只是为了获得预算经费，因此绩效管理更是无从谈起。财政部门对于重大项目通常会采用事前评审、事中控制、事后审计，并借助第三方机构进行绩效评估。这种财政监督的方式并不能激发单位加强预算绩效管理，有时只会陷入应付检查的状态，实际工作中，甚至会出现项目进度难以把控，无法按进度拨款的情况。因此，行政事业单位必须和财政部门共同实施预算绩效管理，明确绩效实施主体，才能真正发挥绩效管理的作用。
　　从主观的角度来看，行政事业单位的人员，特别是有些领导干部对于预算绩效管理认同度不高，极大地阻碍了预算绩效管理的实施。另外，绩效评价的结果并没有同干部的考核任用挂钩，也没有相应的惩罚激励措施，甚至对于单位下一年度的预算安排也没有太大影响。这种现状致使行政事业单位的预算绩效管理工作进程缓慢。
　　4行政事业单位预算绩效管理问题的改善对策
　　41加强宣传，提高预算绩效管理重视程度
　　做好预算绩效管理的前提条件就是要从根本上重视，可以通过电视、政府网站、新闻媒体等方式加大宣传力度，从而实现领导重视，人人参与的局面。组织部门可以开展相关业务培训，让领导干部深刻领会预算绩效管理的精髓，并将预算绩效评价考核同干部考核有机结合，促使领导干部從单位内部抓起，高度重视此项工作，起好“领头羊”的作用。财政部门可以把绩效评价结果同财政资金预算挂钩，奖惩并重，以优促优，带动各个部门积极开展预算绩效管理。预算单位可以运用已经建立的《内部控制手册》，一方面从单位层面深入渗透预算绩效管理理念，另一方面将预算绩效目标分解到各个业务层面，全面分析预算绩效风险，实施预算绩效控制管理。
　　42完善制度，稳步实施预算绩效管理
　　基层行政事业单位要加强预算绩效管理制度建设，明确绩效目标，完善管理流程，实施全面控制。首先由业务部门收集数据信息，提出各部门的预算绩效目标，财务部门对部门目标进行汇总，然后按照内部控制业务流程进行反复讨论分析，编制本单位的预算绩效目标，上报财政部门。由财政部门对单位的业务经费和专项资金、部门整体支出绩效目标进行审核、批复，单位落实主体责任，严格实施控制，各部门相互配合，共同开展预算管理，实施绩效评价。并且要在对重点项目严格管控的同时，加强部门所有基本支出和项目支出的预算绩效管理，进行全面绩效评价，并将评价结果作为完善制度、工作考核、编制预算的重要依据。
　　43运用现有的财政改革措施，推动科学预算绩效评价
　　国库支付部门通过国库集中支付系统控制预算执行，并对执行过程实施动态监控，发现问题及时反馈，通过指标和计划控制财政拨款。国有资产管理部门管控行政事业单位的资产优化配置情况，对于未按预算编制进行的资产购置不予批准，并将信息反馈国库支付部门，杜绝单位自行购买行为发生。实际工作中，要从如何进行系统对接，实现数据共享方面入手，运用采集的数据对预算绩效评价指标进行量化。对于无法量化的指标，定性要具体，划分相对细化合理的等级评价，并且要针对不同的部门设置不同的评价指标。例如，教育部门要重点看家长和学生的满意度；环卫部门则要看环境卫生和垃圾清运情况。
　　5结论
　　综上所述，行政事业单位的预算绩效管理是当前迫切要求的一项工作，必须要发动全员，共同参与，从个人到单位，从地方到中央，层层落实，逐级监督，并且必须长期坚持，才能充分发挥预算绩效管理的积极作用，推动行政事业单位公共服务能力不断提升。
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