治理现代化背景下第三方评估制度的独立性研究

作者:未知

  【摘要】随着国家治理体系的升级,第三方评估制度的独特制度理念、功能及价值在行政管理体系中得以不断发展和超越,但其独立性缺失问题难以契合现代化治理体系需求,导致该制度定位不清及功能受限。治理现代化语境下,应当对当前第三方评估制度加以反思及拓补,明晰其独立性基本构成,构建合理程序机制,从根本上彰显合理、具体且卓有成效的治理精神和制度立场,最终实现第三方评估制度的的正确矫正和转型。
  【关键词】第三方评估 独立性 治理现代化 程序机制
  第三方评估制度是现代社会中业已普遍存在并被各国政府所广泛重视的一种管理手段和制度形式。随着国家治理体系升级,当前被动化、形式化、简单化的第三方评估制度呈现诸多制度问题,如评估标准模糊、方式偏差、主体错位等。与此同时,基本制度内容供给不足、权责失衡等问题更是趋于严重。长期以来,我国政府部门主要采用内部主导的监督與评价模式,即以内部开展的自我审查评价或上级领导部门对下级展开的审查评价为主。究其本质,当前第三方评估制度集“运动员”和“裁判员”于一体的内部评估模式难以形成权威可信服的评估结论,长此以往,这种缺乏评估独立性的制度形式必然从根本上损害我国政府公信力,对法治政府目标建设提出新的挑战。为矫正这一偏失,从根本上重塑第三方评估制度的独立性并付诸实践是彰显治理现代化精神和理念的根本途径。地方实践来看,我国早于2004年在兰州市已经开展第三方评估制度独立性试点,“兰州试验”主要以学术性中介机构评价政府部门的形式展开。当前,我国深圳、杭州、武汉等地亦开展独立性试点工作,这些地区凭借自身优势构建了较为合理的第三方评估制度独立性模式,并日渐发挥着规范引导作用。本文基于行政法学基本原理,结合治理现代化要求,从独立性的基本构成和程序机制构建两个角度提出完善第三方评估制度独立性的治理路径。
  一、第三方评估制度的基本内涵
  从治理现代化层面来看,第三方评估制度将多元化的社会力量引入政府治理,作为中间渠道链接公众意见参与政府决策、作为外部制衡机制监督政府行为,是一种现代化治理工具,具有独立性、客观性和专业性。
  第三方评估实质上是外部评估的一种表现形式。借鉴先行国家公共政策评估的实践经验,由第三方专业评估机构进行评估成为政策评估的共识和主流。方衍认为“第三方评估”等同于“独立评估”。“独立”置于《科技评估规范》的首要位置。国外评估活动通行的做法也贯彻着“独立评估”理念。“独立评估’侧重的是评估独立性原则,而‘第三方评估”强调的是评估主体的特殊性。独立性原则于“第三方”来说是是充分条件不必要条件,即“第三方”必然推出“独立性”,反之则不一定。但从治理现代化层面而言,第三方评估制度的价值不仅在于弥补政府内部主导的监督与评价模式下集“运动员”和“裁判员”于一体的弊端,更在于将多元化的社会力量引入政府治理,是一种现代化治理工具。应当说,独立评估是第三方评估制度的起点,但较“独立评估”来说,第三方评估制度拥有更为宽泛的治理现代化内涵以及专业性、客观性等其他特点。
  二、治理现代化背景下第三方评估制度独立性的基本构成
  第三方评估主体独立性应当包括三方面的独立。其一,评估主体应当秉持独立的精神信念,即第三方评估机构及其工作人员必须有效遵循独立性原则,在开展评估业务过程中,将中立、独立作为一种职业道德信念,不偏不倚,以超然的精神状态开展评估活动,不受利害关系方的干涉和影响,运用专业知识独立地加以分析判断并给出客观可靠的评估结果。其二,评估主体应当具有独立承担法律责任的能力。其三,接受委托的评估机构及其工作人员应当与委托方和被评估方无行政隶属关系与经济利益关系。无行政隶属关系意味着接受委托的评估机构及其工作人员不隶属于委托方或被评估方及其附属机构、派出机关或下设单位,能够独立决策。经济利益关系是指评估机构、评估人员或者其亲属拥有委托方或者相关当事方的股权、债权、有价证券、债务,或者存在担保等可能影响独立性的经济利益关系。
  除此之外,关于经济独立是否应当作为“独立性”的特征,学界并未达成共识。本文认为,经济来源和资金运作机制的独立并不能保证第三方评估主体的评估活动不受外界影响。事实上,即使有着多元且独立的资金支持,独立运作资本,其评估结果的独立性和可靠性仍会受到质疑。反而可能正是由于独立多元的资金支持,而招致新的利益相关方。比如美国的一些顶级智库,收取外国的捐款,推动美国政府通过有益于该国家的政策作为回报。独立是相对的,评估质量取决于专业性,因此,经济独立不主张作为第三方评估制度“独立性”的特征,独立应当是建立在评估质量的基础上的。
  在第三方评估制度实践较为充分的国家,第三方评估公司和非营利性社会组织如美国的兰德公司、布鲁金斯学会、现代问题研究所等发展较为成熟,以专业性和权威性著称。就国内而言,由于第三方评估起步较晚,承担第三方评估机构的主力军仍然是高校、科研单位、协会、学会等,第三方评估公司和非营利性民间组织不论在实力(包括专业人才和评估经验等)还是在数量和影响力上都不够成熟,因此目前尚未获得社会和政府的认同。
  三、治理现代化背景下第三方评估制度独立性的程序保障
  保障第三方评估制度的独立性应当从内部制衡和外部监督两个维度出发。就内部制衡而言,评估不可避免的掺入评估人员的主观色彩,同时为削弱委托方、被评估方以及其他利害关系方的影响,应当引入内部制衡;就外部监督而言,应当建立相应的公开、竞争与监督机制。
  (一)内部制衡机制
  其一,专家遴选机制。第三方评估制度的优越性在于其专业性和科学性,专家遴选应当遵循专业性、代表性和利益均衡性三大原则。专业性指的是在被评估领域具备深厚的专业知识、丰富的从业经验、业内有良好影响的专家,应当包含学界与实务界人士,专业性是评估质量的保证。同时,专家组还应当有管理和财务领域专家的加入,跨专业的意见有利于启发更为科学全面的专家意见。代表性意指所遴选的专家应当来自在该领域有所建树,并来自于不同地区具有代表性的地域,而不是集中于某一地区、集中于领域内某一方面的专家,即,遴选的专家应当具有普遍代表性。利益均衡性意指所遴选的专家不仅要在相关领域内有着良好的声望和影响力,更应当与此次评估活动的委托方和被评估方既没有直接利益关系。除此之外,专家遴选规则还应当设计申诉、举报与预备机制,确保可以及时撤下不符合遴选原则的专家组成员并快速补上专家空缺。   其二,数据采集规则。第三方开展评估活动应当遵循以自有数据为主的数据收集和使用规则。目前国内评估机构用以评估的信息、数据大多直接由委托方或者被评估方提供。一方面,评估机构缺乏充足的资金与人力用以支撑大范围的数据信息收集工作;另一方面,在传统评估模式下,采集真实核心数据信息阻力较大,因此,将委托方提供的数据作为评估核心材料成为一种“惯例”。但是,开展有效的评估调查、获取自有数据才是确保评估资料真实可靠、评估结论客观权威的唯一选择。美国评估协会将开展系统调查、确保数据和信息的准确性和可信度作为评估指导原则之一。因此,在评估过程中,评估工作小组应当通过多渠道的调研方法,如实地考察、问卷调查、专家论证会、座谈会、报告会、文献研究、案件调查等,对国内外、体系内外以及利害关系方予以系统调查,选取具有代表性的评估样本,收集第一手信息数据信息并加以处理,获取具有代表性、针对性和系统性的自有数据,并在此基础上展开评估,以避免委托方和被评估方所提供数据而先入为主,保证评估材料的独立与真实就是保证评估结论的可靠与可信。
  其三,采用专家组和工作组并行的工作机制。工作组主要负责制定评估方案、设计评估流程、安排调度各项调研、组织研讨论证、收集分析信息数据、撰写评估报告以及日常事务等工作。专家组的作用则在于提供技术指导和专业意见,比如参加调研、对信息数据的采集和分析提出技术性指导、对工作组撰写的评估报告提出专业意见等。工作组参照专家组的评估意见撰写初步评估报告,专家组再对评估报告提出指导意见,二组并行各司其职、相互沟通交流,最终形成质量有所保证的第三方评估报告。工作组的人员主要由第三方评估机构工作人员联合具备专业评估资质的人员构成,专家组成员则是遵循上文所述的专业性、代表性、利益均衡性原则所遴选出的专家构成。
  (二)外部监督机制
  其一,引入竞争机制。在私心的驱使下,委托方易选择“亲近”或者“方便掌控”的评估机构,进而直接或者间接干预评估过程,影响评估结果,促使评估机构做出有益于于被评估方的评估结论。长期而言,第三方评估机构遴选的无序性和随意性,不仅是对第三方评估制度的独立性和公信力有所损害,更将产生第三方评估行业出现“劣币驱逐良币”的恶性循环。这种变相式的“垄断”将会造成第三方评估的市场僵化,亟待引入竞争机制,通过竞争激发第三方评估市场活力。中国政府治理现代化就是要求政府由过去对公共事务的垄断转变为对公共事务的参与,通过竞争招标、政府采购、合同出租等方式,使政府职能市场化,通过竞争来选择优胜者。引入竞争机制,意味着在评估项目展开之前,委托方应当通过既定的官方渠道发布招标公告,公告内容应当包括委托方、被评估方、评估内容、招标流程、联系方式等,竞争公平公开,具备资质、满足条件的第三方评估机构均可参与竞标,最终由委托方根据标书内容,评估各评估机构的工作能力、专业水平、业界信誉以及评估方案的科学合理性做出综合选择。同时还应当配置申诉举报机制,为未中标的评估机构提供救济途径。
  其二,建立公示机制。公示机制是贯彻公开原则的表现,除国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不公开的以外,一律应当公开,并将公示机制贯穿于评估始终。在评估准备阶段就应当即时公示评估方案,包括评估对象、评估范围、评估内容、评估小组组成等信息。在评估进行过程中,实时公示评估进程、阶段性进展等讯息。最为重要的是评估结果的公示,在实践中,第三方评估的开展往往是雷声大雨点小,仅以一份纸质层面的评估报告结束一次评估,然而,评估的最终目标不在于评估而在评估结果的应用。应当完善第三方评估制度的公示机制,及时公示评估结果,利用社会监督敦促被评估方改进自身工作。同时,公示机制的建立还应当充分考虑公众参与,只有充分调动公众的参与度,才能在评估开展过程中最大程度上提取评估数据,加强评估结果的全面性和科学性,从而提升第三方评估制度独立性。
  四、结语
  第三方评估制度是实现国家治理现代化的一种重要制度形式,是创新政府管理手段的一种核心渠道。总体而言,我国第三方评估制度相较于先行国家尚处于起步阶段,实践中问题亦愈发频现,但从本质而言,独立性作为第三方评估制度的“精髓”应当作为首要完善内容加以重视,是构建更具成效地第三方评估制度的基础。在此种意义上,独立性的保障是发挥第三方评估制度功用,進而在相应实践中凸显实质正义和依法治国精神的时代吁求。
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