矿产资源储量评审制度风险分析与改革建议

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　　摘要：概述现行矿产资源储量评审制度，分析由于矿业权人和报告编制单位客观失误和主观故意、评审机构和评审专家原因产生的风险，提出存在对评审管理缺乏统一规范、对专家管理缺乏有效措施、对造假鉴别缺乏程序手段等问题，导致难以规避评审风险。建议从四个方面加以完善：一是正确处理政府与市场的关系，明确评审工作定位。二是完善评审规程规范，明确和落实责任。三是加强政府专家库的专家管理，同时在资本市场建立和完善胜任人制度。四是加强对报告质量的监督管理，建立诚信考核制度。
　　关键词：矿产资源储量评审风险
　　矿产资源储量评审是对勘查工作所获得的矿产资源储量的合理性、合规性所进行的检查和技术鉴定，其依据主要是国家矿产资源法律法规、资源储量管理的有关规定，以及矿产勘查和资源储量技术标准及规范。随着中国矿政管理和矿业资本市场的发展，矿产资源储量评审的重要性日益凸显。但在新的形势下，评审工作定位、性质和程序多次调整，评审机构资质、矿产储量评估师资格、报告编制单位资质相继取消，矿产资源储量报告编制质量面临挑战，评审监管手段措施不足，致使现行矿产资源储量评审制度存在着诸多风险，改革已势在必行。
　　一、现行评审制度的特点
　　中国的矿产资源储量评审制度建立于二十世纪五十年代，目的是对矿产地质勘查成果质量进行技术监督，把好地质勘查质量关，防止矿山建设失误。经过长期的管理实践，中国的矿产资源储量评审制度形成了自己的特点。
　　第一，实行国家统一管理。中国矿产资源储量评审制度形成的基础，是矿产资源储量的国家所有属性，是国家掌握矿产资源家底和实现矿产资源节约集约利用的需要，同时也兼顾市场公平。因此，长期以来评审工作由国家统一管理，凡是矿山建设设计、矿政管理和上市融资、矿业权转让需要的矿产资源储量报告，必须经过评审备案。
　　第二，专业机构负责评审。评审由评审机构负责，评审机构聘请专家对矿产资源储量报告进行技术审查，通过评审的报告，由评审机构出具评审意见书，并将评审相关材料报送备案机关。评审意见书是评审的主要成果，其结论依据专家意见得出，但必须经过备案程序，才能在行政管理和市场行为中被认可。
　　第三，采用备案管理模式。我国现行的矿产资源储量评审是2003年确定的评审备案制度。备案由矿产资源储量管理机关负责，其职责是对评审机构、评审专家资格，以及评审程序进行审查，出具备案证明。评审备案是我国矿产资源储量管理的重要手段，对于矿产资源储量把关，维护国家资源资产权益，维护社会利益、公共利益起到了重要作用。
　　二、突出的评审风险及成因
　　（一）主要风险
　　任何一种制度都不可能绝对完善，特别是随着环境和需求的变化，其不足之处必然会愈发显露，并可能引发一定后果。多年的矿产资源储量评审实践表明，现行评审制度发挥了其应有的作用，但仍存在隐患和风险。
　　1编制失误风险。报告编制失误可能是编制工作导致，亦可能是勘查工作导致，但往往后果严重。如矿体的数量、规模、产状、赋存位置、矿石品位等未查明，将影响后续勘查工作部署，或增加矿山建设成本。若水文地质、工程地质、煤层自燃、煤尘爆炸等开采技术條件未查明，可能导致矿山建设设计失误，严重的可引发矿难等重大事故。若对环境影响预测不足，可能影响对资源储量经济意义的评价，导致矿山生产经营成本高于预期。此类矿产资源储量报告，在评审中只要严格把关，一般能够予以纠正。
　　2主观故意风险。地质勘查单位资质审批取消后，相关的行业管理体系尚不完备，已经出现了地勘市场无序竞争和矿产资源储量报告质量明显下降的趋势。更有甚者，受利益驱动，编制假报告提交评审，有的编造虚假探矿工程，或选择性地使用工程和样品，有的编造分析化验报告，有的是全部编造虚假资料。但现行评审制度只要求矿业权人和编制单位对资料的真实性进行承诺，一纸承诺书即可掩盖一切，故已经出现了利用评审通过的虚假报告骗取投资人勘查资金，或在资本市场融资和矿业权转让中牟取暴利的案例，有的甚至导致了国有资产流失。实际评审中对造假水平高的假报告一般难以鉴别，除非现场验证。
　　3评审机构风险。评审机构是评审工作的实施者，对于资源储量报告能否通过评审，具有较大的影响力。首先，评审程序不完善或未按正确程序组织评审，会影响评审质量。其次，评审工作组织者或工作人员的观点甚至将其个人目的掺杂其中时，可能直接或间接影响评审专家的审查，导致有重大质量问题的报告被评审通过。再次，评审专家遴选入库或专家组配备不当，也有可能导致应予发现的问题未被发现，为评审通过的报告带来风险。
　　4评审专家风险。评审专家是从事矿产资源储量评审工作的专业技术人员，受聘于评审机构，为评审机构进行技术把关，评审专家必须做到尽职、公正、实事求是，否则会对评审结果产生很大影响。当评审专家责任心不强，或能力不能达到要求时，均不能做到尽职评审，可能会导致错误的判断，提出错误的建议。特别是当评审专家收受贿赂，或出于私交帮助矿业权人和编制单位，故意掩盖问题时，其结论将很难做到公正和实事求是，通过评审的报告将留下巨大隐患。
　　（二）产生风险的原因
　　1评审管理缺乏统一规范。首先，现行的管理制度未明确评审机构的定位。评审机构既可以是公益一类事业单位，也可以是公益二类事业单位，还可以是企业和社团。企业性质的评审机构为生存必然将赢利作为其潜在工作目标之一，为达到备案要求，承揽更多的评审业务，难免在评审程序上不规范，甚至不惜牺牲评审质量，影响其公正性。其次，当前我国评审制度的一个特点是对评审结果的多重负责制，即由评审专家、评审机构、备案机关三方共同负责。评审专家对评审结论起关键作用，评审意见书由评审机构出具并盖评审机构公章，备案机关备案是最后程序。这种多重负责制实际上是谁都负责，但往往谁都不承担责任，不利于保证评审质量。 　　2专家管理缺乏有效措施。尽职评审是对评审专家最基本的要求，但如何使专家做到尽职评审和保证评审专家具有尽职评审的能力却无具体措施。特别是矿产储量评估师制度取消后，对评审专家的管理曾一度处于真空期，当前评审机构虽普遍建立了专家库，但评审专家管理制度还有待完善，专家的责任不明确，对在评审中出现问题的专家亦无惩罚措施。另外，各级矿产资源储量备案机关或评审机构分别对各自的评审专家进行管理，存在着管理分散、管理制度不统一、对专家的要求不一致等问题。
　　3造假鉴别缺乏程序手段。现行评审制度要求对送审资料的真实性和全面性由矿业权人和编制单位负责并承诺，在评审过程中，对评审机构和评审专家如何鉴别虚假资料无明确规定。当然，评审专家出于责任感，凭借自己的专业知识和经验对明显作假的资料能够予以识别，但对系统、精心制造的假资料，必须通过一定手段才能得以验证的，由于评审制度中未对實地核查和验证工程投入的实物工作量和资金进行规定，被识别和验证的概率几乎为零。评审机构和评审专家虽然不必担负造假责任，但后果严重，且违背了评审制度设置的初衷，是评审中的最大风险。
　　三、改革建议
　　（一）正确处理政府与市场的关系
　　根据自然资源部新职能新定位，围绕矿产资源储量管理工作要求，从评审风险产生的根本原因入手，改革现行的矿产资源储量评审制度。一是进行顶层设计，明确政府评审的定位，即为履行矿产资源资产所有者职责，确保矿产资源储量合理可靠，以掌握矿产资源家底，科学管理矿产资源资产服务。二是处理好政府与市场的关系，为政府管理提供支撑服务的评审工作，由政府的评审机构负责评审或通过政府购买服务来实现。而以资本融资、矿业权转让等市场行为为目的的评审，应交由市场主导，由自律性行业协会建立矿产资源储量胜任人制度，按照国际通用的惯例和规则，制定章程，明确注册资格、职业道德、投诉和惩戒等规定，建立规范的工作体系，确保矿产资源储量报告质量和可靠性。
　　（二）完善评审规程规范
　　一是进一步明确和落实责任。评审专家和评审机构分别对个人署名审查意见和机构评审意见书的合法性、合规性、客观性、真实性和完整性负责;备案机关对备案行为承担行政责任。资本市场的矿产资源储量评审，由胜任人负责。二是制定和完善评审规程。评审规程是矿产资源储量评审的程序性规范，与实体性技术标准规范相对应，是规定行使具体技术标准所要遵循的程序，主要应包括适用范围、评审内容、评审程序、评审要求等内容，从程序上规避风险。
　　（三）细化对评审专家的管理
　　一是加强政府专家库的专家管理。建立评审专家遴选标准、评审质量评价体系和进入退出机制，制定专家管理办法，对评审专家定期培训和考核，提高评审专家的水平和责任意识。建立责任追究制度，对评审专家玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假，尚不构成犯罪的，由行政机关对其进行通报，并清除出专家库;涉嫌违法的，有关线索报相应执法机关。二是资本市场建立和完善胜任人制度。胜任人是矿产勘查、矿山设计开采、矿产资源储量估算、矿业项目可行性评价、矿山生态环境评价和治理等相关领域的专业人士，由行业协会通过章程和管理办法参照国际惯例进行管理。
　　（四）加强对报告质量的监督管理
　　一是建立诚信考核制度。评审中发现提交的矿产资源储量报告和相关资料存在弄虚作假的，由行政机关将矿业权人和编制单位及其法人代表、技术负责人列入“黑名单”，纳入社会信用体系。涉嫌违法的，将有关线索报告相应执法机关，承担法律责任。二是建立行业监管制度。政府主管部门委托行业协会对矿产资源储量报告编制质量进行行业监督管理，负责对报告编制和评审人员的胜任能力进行评价考核，考核结果纳入社会信用体系;制定职业道德规范、失信惩戒和纪律处分措施，倡导职业保险;涉嫌违纪的有关线索报相应执法机关和违纪者所在单位。
　　
　　参考文献：
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　　[5]陈敏，郭鹏飞，孟刚等对矿产资源储量评审备案管理改革的几点思考和建议[J].中国矿业，2017，26（03）.
　　〔本文系国家矿产资源储量技术标准体系建设项目“《矿产资源储量评审规程》制定研究”（项目编号：CB2015—7—4）;“中国矿业资本市场矿产资源储量估算及评审专家制度建设研究”（项目编号：CB2017—9—8）阶段性成果〕
　　（马艳平、宋晗，自然资源部矿产资源储量评审中心）
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