营运中的农村基础设施资产绩效管理研究

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　　摘 要： 针对营运中的农村基础设施资产绩效管理现状做调查，给出设定的评价指标体系，并对农村基础设施资产绩效管理的机制和农村基础设施产生的效益进行分析和评价，最后指出存在的问题，提供改进方向。
　　关键词： 农村基础设施;资产绩效管理;评价指标
　　中图分类号： F23      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.057
　　党的十九大规划了新时代农业乡村发展的宏伟蓝图，提出实施乡村振兴战略，加快推进农业乡村现代化。虽然近年来，国家持续加大农村基础设施建设的投入，农村基础设施条件不断改善。但由于缺少相应的考核监督机制，农村公共基础设施“重建轻管”现象普遍存在，部分村庄已经建成的设施由于疏于管理很快出现破损严重、设施闲置等问题，因此，建立有效的管理机制，使农村公共基础设施得到有效维护、合理充分利用、并将管理落实到位，提高管理绩效，真正造福农民，是当今贴近农村经济实际的一个重大问题。
　　 1 研究方法
　　（1）文献研究法：在知网搜集整理与课题相关的文献，再去图书馆查找一些相关方面的文献，通过对新闻和一些实时报道深入了解乡村基础设施的情况，将收集到的相关信息进行分析、归类、整理，得出乡村基础建设绩效管理的背景以及具体的绩效管理的方式。
　　（2）问卷调查法：在本次课题研究中我们通过设计问卷调查，把关于乡村基础设施绩效管理的一些思路和总结、问题等通过问卷的形式调查了许多生活在乡村的人，并得到一些数据和看法。
　　（3）实证分析法：在充分研究、分析、总结我国乡村基础设施建设资产绩效管理的思路后，针对案例村的实际情况，从社会效益、经济效益、环境效益等方面进行系统的分析研究。
　　 2 评价指标体系
　　 2.1 构建原则
　　在评价乡村基础设施绩效的指标中我们就以下面四个原则来分析。
　　（1）全面性原则：各个指标应全面反映设计该指标体系的目的、作用与功能，对于乡村基础设施的绩效管理来说，我们应该充分的去考虑它的每个方面。乡村基础设施下设有好多系统，全面性原则要求指标体系能兼顾各个系统，充分反映每个系统的情况。
　　（2）可比性原则：只有通过比较才能找出差距，得出更可信的结果。论文所论述的不是某一个单一的乡村，而是适用于大部分乡村内。每个乡村在基础设施建设中都会有不同的发展结果，这样也就有更好的比较基础。
　　（3）独立性原则：乡村基础设施绩效评价指标体系所采用的应当是指标之间关联性较小的指标，这些指标虽少但必不可少，又有一定的独立性，如此才能更科学准确的评价。
　　（4）科学性原则：在绩效评价指标体系中，必须要有理论上的科学依据，不能凭空捏造。乡村基础设施绩效管理应在科学的基础上客观反映事实，真实反映各个指标之间的关系。
　　 2.2 具体内容
　　2.2.1 政治效果
　　本文选取了社会稳定、社会秩序、国家安全三个指标。社会稳定是衡量一个社会是否处于一个相对良心发展态势下的重要指标。与此同时社会稳定是国家经济发展的重要基石，是改革和发展的重要支撑，也是广大人民所共同希望的。社会秩序是一种动态平衡且有序的社会状态。目前，我国处于一种高速发展的状态，随着人民生活水平的提高，人民期待获得一种秩序感。当今我国的改革开放进入新的历史阶段时期，面对国内外的种种问题和挑战，国家安全变得越来越重要。没有国家安全作为保证，经济活动无法正常运行，社会生活无法正常开展。
　　2.2.2 经济效果
　　乡村基础设施是乡村经济社会运行的先行资本，是乡村投资大、周期长且外部性极强的一类公共物品，其投资建设对农业生产、非农生产、农民人均收入以至农村消费和农村现代化进程均具有显著影响。本文选取了道路通达面积、网络覆盖率、用电量与用水量、垃圾处理、路灯覆盖率四个指标。道路通达是基础设施的重要部分，道路通达会给乡村经济带来发展。网络的覆盖便于乡村与外界的沟通与联系，对经济增长有促进作用。电与水能从乡村的人均用电量和用水量反映其经济情况，乡村的垃圾堆放及处理直接映射了当地的发展程度，路灯的照明给人们带来了很大的方便，这些都是经济发展的象征。
　　2.2.3 社会效果
　　本文选取了就业机会、公平分配、资源配置三个指标。就业问题乃是民生问题中的重要一环。就业与社会稳定息息相关，如果没有足够的就业机会，那么社会中的不稳定因素将大大增加。公平分配与国家的分配制度密切相关，而合理的分配制度是社会公平的重要体现。从历年来平均工资水平的變化，分析国家分配制度的改变以及改变社会公平的重要影响。资源配置是如何把蛋糕分好的重要问题。改革开放四十年来，国家经济高速发展，经济总量不断增加，人民生活水平不断提高。但不是把蛋糕做的越大越好就可以，只有让每一个人享受的蛋糕的美味，实现资源的合理配置才能实现生活的长远发展，实现共同富裕。
　　2.2.4 环境与生态效果
　　本文选取了绿化环境建设、垃圾处理建设、环境污染治理三个指标。绿化环境建设体现在绿化覆盖率上，垃圾处理建设体现在垃圾中转站的数量上，环境污染治理体现在对大气污染、噪音污染和垃圾无害化处理程度上。这几项指标都与居民生活息息相关的，具有参考价值。
　　 3 具体评价
　　 3.1 对管理机制的评价
　　在决策环节，农村基础设施建设的决策是从上而下的。在村民意见的基础上，政府根据反映实际情况的具体数据确定建设项目并执行。在这种方式下，村民有渠道反映情况，可以间接参与决策，政府也有正确切入点，这是达成高程度资产绩效管理的第一步，只有把资金花在“刀刃上”，把资金投入到正确的项目，后期才会取得可观客观效益。但政府决策偏向于“广撒网”，资金散布到各方各面，难以形成合力。在审批环节，项目审批程序复杂，却相对随意，不公开透明;比起对整个项目的评估，更重视对资金预算的审批。审批复杂随意，导致难以集中推动必要项目，即使是审批通过的项目也很有可能难以产生预计效益，最后造成多方面浪费;在审批过程中重重设障也限制了资金，往往在这个过程中，资金被占用挪用，无法被使用在项目的建设上。在建设环节，主要由建设行政主管部门进行监督管理、定时督促检查，但项目决策制定者和项目监督人为一人，往往对项目进展、建造标准等缺乏客观评价，同时，因为采用了定期督促检查的模式，为了应付检查，通常会有“非常时期”的“非常做法”，这不能反映真实的建设情况，主管部门还缺乏对建设项目、工程质量的管理。在后期监管环节，在维护方面，政府多建少护，基础设施建设完毕后，资金基本便抽离了项目，资金投入的不稳定，导致维护资金紧张，也因农村缺少维护人员，维护工作不尽人意。在绩效评价方面，农村基础设施绩效管理评价体系缺失，难以对基础设施产生的效益进行评定，又因政府片面地将国内生产总值（GDP）等同于政绩，偏向于多建设，不少基础设施的使用率低，并不能产生可观效益，是公共资源的浪费。 　　 3.2 对产生效益的评价
　　3.2.1 政治效果
　　在基础设施建设期间，因需要大量简单劳动力，失业率有所降低，但后期维护管理的缺失和维修人员的匮乏导致此状况不能长期保持。不过，兴建基础设施为农村居民生活添加了保障，尤其教育类、医疗类，和生态类的基础设施，在文化安全、国民安全、生态安全上发挥了积极作用，农村居民生活改善使得刑事治安事件数量在一定程度上有所减少。总地来说，在社会稳定、社会秩序，和国家安全方面，农村基础设施起到了良好作用。
　　3.2.2 社会效果
　　一部分公共设施的建设提供了有限的就业岗位，但大部分乡村青壮年还是涌入周边或沿海地区城市寻找就业机会，而各乡村整体是人口呈下降趋势，而这些有限地就业岗位以及一些配套福利还是提高了各乡村的平均收入，分配变得更加公平，贫困人口比重明显下降，资源配置跟你更加合理。而道路网的建设似乎还不完善，村民对其满意度比较低;其他诸如水利、教育、卫生、文化娱乐等基础设施的投入还要加强，管理要更加科学。但另一方面，乡村道路的逐渐畅通提升了运网效率，加大了农村与城市产品供应交换，社会零售品总额得到显著提升。自来水的入户、医疗条件的改善使得各地外出就医减少，疾病发生率也有所降低。
　　3.2.3 经济效果
　　乡村基础设施在建设投资中，为家庭经营基础上的小农提供更多的就业机会空间和获利机会，降低了乡村的小生产与瞬息万变的大市场对接的风险和成本，增加乡村的能量。这也正符合“十五”规划中明确的那样，中国需要把对乡村基础设施建设作为今后推动农村经济发展、促进农业和农村现代化的重要措施。并且在建设 乡村基础设施中会降低包括生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的总生产成本，从而提高乡村经济活动的经济效率。
　　3.2.4 环境和生态效果
　　目前全国村庄的平均绿化覆盖率在20%左右，存在绿化总量不足，绿化水平不高的问题。2018年1月，国家林业局发布启动乡村绿化美化工程的消息，力争在2020年之前全国乡村绿化覆盖率达到30%，2035年达到38%，21世纪中叶达到43%，在此目标的指引之下，农村绿化环境建设必将到达新高度。农村垃圾现在有约四成采用随意堆积的堆放方式，约六成采用收集堆积的堆放方式。大部分农村传统的垃圾处理方式仍主要是简单转移填埋、临时堆放焚烧和随意倾倒。政府投入在垃圾处理方面的资金少，垃圾中转站数量少，但近年来，政府部门已有意识地增加了用于农村垃圾处理基础设施建设的资金。同时，垃圾无害化处理资金投入力度也有所加大，情况正在逐步改善并已小有成效。农村的噪音污染主要来自于交通噪声、施工噪声、生活噪声，但因农村噪声源相对较少，居民对噪声的关注度也不高，有关部门疏于对隔音工程的建设。由于焚烧秸秆造成的农村大气污染问题也早已引起了重视，空气污染治理费用有所增加。
　　 4 存在的问题
　　 4.1 资产登记不到位
　　对于已建成的基础设施资产，大部分区县没有完整详细的资产纪录，有些区县即使有记录，也没有定期进行及时更新，这在很大方面影响了项目区县开展有效的运营维护、应急处理、提供正常的基础设施服务，也影响了管理规划工作和整体基础设施服务的提供。
　　 4.2 产权界定不清晰
　　资产产权界定不清晰，后续管养、 维修、移交困难。乡村项目建成后的管理、保养、维护难以实现有序交接，往往工程投入使用后却无法办理移交手续。这问题导致一些农村公共基础设施建成后折旧加速、寿命变短、效益衰减。
　　 4.3 管理标准与制度缺失
　　管理标准缺失，相关制度与法律缺位。对于道路、垃圾、污水处理等这样的设施，一些使用者不考虑农村设施的实际承受情况，对设施进行过度使用;村内的文化、体育、健身等设施，由于软件设施配套不完善，没有人来组织、引导村民正确使用这些设施，设施利用程度不高，设施功能并没有得到充分发挥，某些设施从建成之日就长期大门紧闭。
　　 4.4 管理经费不足
　　由于缺少经费保障，除环卫设施以外，村内道路、供水入户管网以及村级公益性公共基础设施还没有建立管护机制，经费不能得到有效保障，农村公共基礎设施长期处于管理不到位的状态，一些建成的设施长期处于闲置状态，一些设施损坏以后由于缺乏经费保障而无人修理，几乎处于报废状态。
　　 4.5 基础设施投入量不够
　　由于乡村基础设施投入量还不够，所带来的就业岗位极其有限，使得大部分乡村青壮年劳动力都流向周边城市及沿海经济发达地区，乡村老龄化严重，缺少经济活力。
　　 参考文献
　　[1] 刘爽.新兴城镇化视域下农村基础设施建设管理的创新模式[J].农业经济，2016.
　　[2]王典文，徐鑫，陈渝.从农村安全饮水工程保险看农村基础设施管理新思路[J].中国集体经济，2015，（4）：50-51.
　　[3]国务院.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2018.
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