论我国未成年人监护监督制度的构建
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摘 要：未成年人监护制度是保障未成年人合法权益的重要法律制度之一，对未成年人生理和心理的健康发展具有重要的意义。但现实中由于种种原因，未成年人监护制度可能并不能有效发挥其功效。据此，在此背景下，提出应当建立未成年人监护监督制度，设置监督人或监督机构，对监护人进行必要的监督，以更好地发挥该制度的功能和作用，维护未成年人的权益。
关键词：监护监督;制度构建;临时监护;代为监护
中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.11.080
1 建立未成年人监护监督制度的必要性
1.1 我国未成年人监护监督制度的缺失
我国民法并未沿用大陆法系常见的亲权制度，而是不区分亲权和监督，直接采用类似于英美法的“大监护”概念。我国《民法通则》设置了未成年人法定监护和指定监护制度，第18条规定了监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益时的责任承担，即赔偿损失及监护人资格被撤销。《未成年人保护法》重申了前述未成年人监护制度，具体规定了在特定情形下应当委托有监护能力的其他成年人代为监护，并明确了监护不当的惩罚措施（劝诫、制止，严重时治安处罚）。我国《民法总则》出台后，对监护制度有了进一步发展，具体规定了撤销其监护人资格的适用情形，并安排必要的临时监护措施;但监护监督制度依然缺失，更遑论规定谁是监护监督人，怎样进行监护监督，故而无法对未成年人的监护人形成有效监督。
具体来说，我国未成年监护人监督制度存在下列问题：一是监督主体不明确，法律中只赋予对监护资格的人或者单位起诉的权利，却未明确其监督权;二是监督标准不明确，对未成年监护人的监护职责规定宽泛，不利于监护监督的实施;三是缺少具体的监督措施和防范手段，现有措施主要针对未成年人监护人的制裁，而忽视了对未成年人的救济，缺乏后续程序。
1.2 未成年人监护监督的重要性
根据《民法总则》第35条规定，监护人在监护未成年人的过程中，应当最大化未成年人的利益，结合未成年人身心发展特点并尊重其意愿，充分保障未成年人的权益。但是，要有效保障未成年人的权益，势必要對未成年人的监护人予以一定的监督。原因在于几点：第一，由于未成年人年纪尚小，经济上和精神上都不够独立，甚至陷入生活失助、学业失教、心理失衡等困境，需要对监护人履行职责的情形进行监督，以有效保障未成年人的合法权益。第二，现实情况复杂多变，未成年人监护人可能存在各种情形，导致其不能或不当履行监护职责。例如由于监护人的生理或心理疾病，抑或是外出务工等客观因素，他们没有能力或没有条件去监护未成年人;更有甚者，监护人利用未成年人易获得同情而逼迫他们乞讨、卖艺，或者是利用未成年人心智发育不健全等，怂恿未成年人犯罪等。在这种情形下，未成年人处于极度弱势地位，权益难以得到保障。此时，建立监护监督制度，是对未成年人权益的极大保障。第三，目前对于未成年人的支持体系还很有限，难以有效地改变其弱势地位，当未成年人监护人不履行职责或履行职责不当时，后续保障措施跟不上，使得未成年人处境更为堪忧。
2 未成年人监护监督主体的确定
2.1 未成年人监护监督主体的确定原则
监护监督人的指定应避免血亲，建议由比较了解未成年人基本情况的人员或机构担任。同时，监护监督人的选任更应考虑未成年人的意见，以免造成未成年人与监护监督人间不必要的误解与纠纷，从而耽误监护监督工作的进行。
2.2 未成年人监护监督主体的选择
监督机构能在侵犯未成年人利益时及时制止，并给予救助。国际立法上，对于未成年人监护存在三个层次的监督：第一个层次是一般的监护监督，即国家对未成年人的父母监护给予必要的监督，以确保父母达到未成年监护的质量;第二个层次是国家辅助父母和其他自然人监护，即国家帮助有困难的父母完成监护，例如提供经济帮助等;第三个层次是国家代位监护，即在父母不履行监护职责或侵犯未成年人合法权益时，进行代位监护。借鉴国际立法，民法总则应当建立并完善监护监督机构。根据我国国情，可选择的监护监督主体大致包括：
第一，将被监护人的所在居委会、村委会以及各级政府的民政主管部门作为监护监督机构，履行监护监督的权力，保护被监护人的合法权益。居民委员会、村民委员会相关人员长期在基层工作，与未成年人及其监护人的生活密切相关，更了解民众的家庭状况，也更易于对未成年人的监护人履行职责情况进行监督。同时，鉴于《未成年人保护法》与地方性立法中均有在特定条件下由民政部门依法担任监护人的规定，且民政部门在帮助未成年人回归家庭中实际充当临时监护人的角色，积累了丰富的经验，因此，笔者认为也可由民政部门担任临时监护人。
第二，政府在法定情况下代位监护。当未成年人因各种原因遭受监护人侵害时，政府可以直接对未成年人承担监护职责，或者依法定程序剥夺监护人的监护资格，进行代位监护，以保障在无人监护的情况下，其基本生存权及受教育权等能够落实。
第三，我国还可以设立专门的未成年人收留教育机构，隶属民政部门，作为无监护人的未成年人的监护机构，由国家提供财政支持，并可接受社会捐赠，给无监护人的未成年人提供生活、教育场所。
2.3 未成年人监护监督主体的职责
未成年人监护监督主体的基本职责是监督监护人、监督监护事务以及保障被监护人合法权益。首先，对监护人的监督，主要体现在监督监护人正确履行监护义务，包括了解未成年人的相关资料，提前预知可能出现的情况;当监护人违背监护义务时，及时向有关机构汇报，并依职权要求监护人通报监护执行情况，且可以在法院就监护有关事项作出裁决前提出意见。其次，对监护事务的监督，主要是代理未有判断能力的未成年人进行财产保管与支配;在未成年人成年后，监护监督人有权监督未成年人与其监护人间的财产清算。最后，对被监护人权益的保障，则是监护监督人有权以未成年人代理人的身份与监护人对等谈判、向监护监督委员会申请调解以及向法庭提出申诉等;必要时，可以在未成年人的同意及监护监督委员会的见证下，担任未成年人的暂时监护人。 3 未成年人监护监督标准和具体措施
3.1 未成年人监护监督的标准
我国对未成年人监护的标准规定过于简单，没有明确的标准，这导致无法切实履行对未成年人的监护。查看现行立法，只有我国《民法总则》第36条规定了撤销监护人并安排临时监护措施的三种情形，总的原则是大凡“严重侵害被监护人合法权益”的监护人，都可能被撤销监护资格。本着举重以明轻的法理，笔者认为，对未成年人监护的监督标准应当适度放宽，放宽到只要侵害被监护人合法权益或只要存在侵害可能的，都应当受到监督并采取相应的措施。
3.2 未成年人监护监督的具体措施
未成人监护监督的具体措施包括：（1）监护人述职制度。监护人定期向监护监督机关或监护监督人报告未成年人的身体状况、教育状况、财产状况等，并在监督机关登记备案。这便于监护监督机关实时掌握监护情况，及时处理具体事务。其中，若有涉及重大财产处理的情况，应提供相应的财务报表。（2）设置临时监护措施。在未成年人监护人被撤销后、新监护人选定之前，可以适用临时监护。临时监护是为监护人缺失或不适合而设立的，基于此，可在一定范围内可以免除临时监护人的责任。（3）完善未成年人成年后控告监护人监护期内侵权的制度。由于未成年人的心智发育不足，不具有完全民事行为能力。那么，可规定未成年人在成年后的3年内有对监护人侵权的诉权。这在一定程度上也是对未成年人的监护监督的有效手段。（4）完善社会公众监护监督举报制度。未成年人的监护在一定程度上属于个人或家庭隐私，而赋予社会公众向监护监督人或监护监督机构举报的权利，如学校教师、医生、邻居等，使对未成年人的监护行为在社会大众的监督之下。（5）设立法官和检察官监督机制。在监护案件中，法官和检察官可以公共利益维护者的身份介入到未成年人的监护案件中，既承担对恶劣监护行为的审理，又可對有监护不当前科的监护人进行监督。
4 结语
当前情况下，未成年人的合法权益不能受到有效保障，建立监护监督制度是解决这一问题的重要途径。通过建立监护监督机构，包括监护监督人、政府代位监护以及未成年人收留教育机构等方式，多层次将监护监督制度落到实处。在监护监督的过程中，以上监护监督主体的主要职责是监督监护人及监护事务，以保障未成年人的合法权益。其中，监护人述职制度、临时监护制度、未成年人成年后控告监护人监护期内侵权制度、社会公众监护监督举报制度、法官和检察官监督机制等具体措施恰恰是填补监护监督空缺的方式。就此，形成一个完整的监护监督体系，通过监督监护行为杜绝未成年人监护缺失或不到位的行为。
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