美国宏观审慎监管框架最新进展及对中国的启示

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　　 摘要：2008年金融危机后，各国意识到单个金融机构的稳定不代表整个宏观金融系统的稳定，因此各国都在尝试建立一个成熟的框架来监管金融市场，防范即将到来的风险。文章分别从宏观审慎监管机构的设置、金融系统性风险的监测还有宏观审慎监管工具的使用三个方面，概述了美国宏观审慎监管框架的最新进展，分析美国在宏观审慎监管框架方面带来的启示，并结合中国实际，提出了对中国框架发展的建议。
　　 关键词：宏观审慎监管框架;系统性风险监测;宏观审慎监管工具
　　 一、引言
　　 2008年金融危机以前，金融领域自由化，监管领域“去监管化”浪潮盛行，正因如此，各类金融风险的长期积累得不到有效解决，从而引发了严重的次贷危机（周懋，2014）。研究人员发现，此次危机暴露了许多问题，包括金融机构“大而不能倒（Too big to fail）”、系统性风险监管不到位、金融消费者保护不全面、以及在大型复杂金融機构以及影子银行的监管方面存在缺陷。
　　 2010年，《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》简称《多德-弗兰克法案》，由当时的总统奥巴马签署生效。维护金融稳定是其最终目标，同时该法案也在许多方面做出了框架性约束，包括为大型金融机构可能遭遇的极端风险提供安全解决方案，对隐藏风险的非银行机构进行更严格的监管审查，以及在衍生品交易方面的改革。该法案建立了金融稳定监督委员会（FSOC）这个全新的宏观审慎监管机构。从此美国的“双层多头”监管体系（即联邦及各州金融监管机构都有权实施监管，并且同时存在多个监管机构，这本质上是分业监管，随着混业经营的急速发展，这种监管框架的有效性不断降低。）自此改变，现在取而代之的是独立监管框架，从形式上以及机构的设置上提高了监管效率以及专业度。
　　 IMF在其一项宏观审慎政策的全球性分析中表示“央行在宏观审慎政策需要发挥重要作用”，事实上，分析发现设计央行的应对政策通常见效更快（道格拉斯·埃利奥特，2014）。2017年11月，中国人们银行行长周小川认为中国金融形势总体积极发展，但当前和今后都是处在金融不稳定风险的高发期，脆弱性不断上升，要主动防御系统性风险，完善中国的宏观审慎框架。本文分别从监管机构、系统性风险的监测和监管工具的使用三个方面，概述了美国宏观审慎监管框架的最新进展，分析美国在宏观审慎监管框架方面带来的启示，并结合中国实际，提出了对中国框架发展的建议。
　　 二、美国宏观审慎监管框架最新进展概述
　　 （一）美国宏观审慎监管机构设置及其职能
　　 《多德-弗兰克法案》建立的FSOC由10名投票成员和5名无投票权成员组成，并汇集了联邦金融监管机构、各州监管机构以及由总统任命的保险专家的专业知识。其主要目的有以下三个。
　　 1. 识别威胁美国金融市场风险，包括大型关联银行控股公司以及非银行金融公司的重大财务困境或破产，或是可能引起金融市场不稳定的外部风险。
　　 2. 促进市场纪律，美国政府保护股东和债权人在公司破产时损失最小化。
　　 3. 防范影响美国金融体系稳定性的新的威胁。
　　 其2017年的年报表示：金融监管机构继续执行金融机构的资本和流动性标准;继续应用审慎监管以及压力测试;监督审查并反馈大型银行机构的决议以及计划;进一步实施衍生品市场和资产管理的进一步改革;加强与技术系统和网络安全操作风险有关的保障措施;改进获取数据的质量和范围。
　　 FSOC取消了美联储对两家非银行金融公司的监管。自2013年7月做出该决定以来，通用金融的变化显著降低了其出现重大金融危机威胁美国金融稳定的可能性。于是2016年6月，该委员会撤销了关于通用金融全球控股有限责任公司（GE Capital）的决定。
　　 （二） 美国系统性风险监测
　　 FSOC长期以来一直作为促进联邦和各州金融监管机构之间协调的连接点，监测市场发展并查明对金融稳定的潜在威胁，评估各种金融风险，跟踪监测系统性风险，包括分析欧洲主权债务风险，全球低利率风险，伦敦同业拆借利率（LIBOR）制定程序的缺陷，以及新兴市场国家的经济增长等，防止风险的扩散与传染。2014年开始，委员会对资产管理行业进行的风险进行专题研究，高度关注该行业的潜在风险，风险检测指标包括流动性及赎回、杠杆使用、期限错配、清算处置。2016年发布了关于该行业的风险识别报告显示：治理较好公司的业务风险较小。由此，美国实行的是强有力的资本要求和公司治理相结合的监管策略。
　　 自2011年以来，美国监管压力测试框架得到了进一步发展，允许压力测试过程的动态演变以及实践中保持多样性。压力测试是由公司和管理者共同进行的，考虑了多个情况与指标，并根据公司的规模和复杂性在严格程度上有所不同。此外，自从压力测试和资本计划要求第一次实施以来，美联储一直在改进其方法，并对最大的银行控股公司提出了更高的要求，防止这些机构破产给金融系统带来额外的风险。
　　 （三）美国宏观审慎监管工具
　　 2018年，美国要求G-SIBs满足5%的补充杠杆率要求，以避免资本分配和可支配资金的限制，而其他银行控股公司的最低比率为3%。此外，在CCAR中，美联储对所有银行控股公司在预测压力后资本比率时，都采用了同样的假设;不过，美联储根据银行控股公司的财务状况、规模、复杂性、风险概况、经营范围、活动或对美国经济的风险等因素，给银行控股公司施加额外影响。TLAC标准将要求G-SIBs进一步发行资本和长期债务，以提高其弹性和可偿还性。这些要求的一个主要目的是要求大型金融公司的股票和债券持有人承担公司破产的成本。尽管额外的资本和债务要求增加了G-SIB的成本，但这些措施降低了G-SIB破产的风险。
　　 三、美国宏观审慎监管框架给中国的启示 　　 （一）宏观审慎机构与职能
　　 2017年11月，中共中央国务院成立了金融稳定发展委员会，同时国务院吧保监会和银监会合并成为中国银行保险监督管理委员会。今后中国的宏观审慎监管将形成金融稳定委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会以及各地金融监管局协调的基本框架。
　　 美国宏观审慎监管机构的可借鉴之处在于：第一、美国中央银行的金融监管职能得到强化。建立了以美联储为核心，同时协调美联储与联邦存款保险公司以及行业监管部门的管理模式。第二、美国联邦存款保险公司（FDIC）、美联储、OCC和NCUA根据《经济增长和监管文书减法》（EGRPRA）于2017年3月发布的报告显示CFTC正在对机构规则、法规和实践进行内部审查，确定需要精简的及机构领域，以减轻负担，降低成本，最大限度提升监管的有效性。
　　 对于中国的“一委一行两会一局”的宏观审慎框架而言，还需不断吸收国际经验教训。第一、中国央行在宏观审慎监管中需要发挥重要作用。IMF的研究發现，金融改革方案通过央行传到通常更具有效性，央行除承担货币政策职能外，需要更多地担负起宏观审慎管理、系统重要性机构、金融基础设施建设、基础法律法规体系及全口径统计分析和预警等工作。第二、精简监管结构，提升监管有效性。排除了监管真空，也要注意监管的有效性，将银行业监管与保险业监管是此趋势中的一步，宏观审慎监管机构的有序有效是中国未来监管改革的方向。
　　 （二）系统性风险监测
　　 国际清算银行（BIS）2016年发布了一项名为《中国关于Basel III协议中G-SIB和D-SIB框架的进展情况说明》报告。报告指出中国银行业近些年发展很快，不过国内信贷产品和服务的供给这些传统业务依然是其核心业务。因此在BIS的报告中，中国银行的规模相对较高，但是活跃度和复杂性指标往往偏低。这是中国作为新兴市场国家存在的特殊性，因此中国的风险监测重点应该在银行业。
　　 美国2014年开始，委员会对资产管理行业进行的风险进行专题研究，高度关注该行业的潜在风险，风险检测指标包括流动性及赎回、杠杆使用、期限错配、清算处置。监管的压力测试框架也得到了进一步发展，允许压力测试过程的动态演变以及实践中保持多样性。
　　 不过，金融监管会影响个体银行和其他金融机构的风险，甚至影响整个金融体系的弹性。如果银行和其他金融机构在遭遇困境时不需要对其他机构的成本进行核算，它们可能因此承担过多的风险，这种趋势降低违约风险降低了解决方案的预期成本，降低了发生金融危机的可能性，从而使经济受益。设计不当的监管可能无意中增加金融机构的风险，或降低金融体系的弹性，需要多加防范。因此，避免过度监管有利于增强金融稳定性。
　　 （三）宏观审慎监管工具
　　 中国央行于2016年建立了宏观审慎评估体系（MPA），旨在扩大宏观审慎监管的范围，从时间维度（Time dimension）方面进行逆周期调节，同时在跨机构维度（Cross-sectional dimension）方面防止系统性风险的传染。
　　 FSOC针对G-SIBs的系统性风险预警，要求G-SIBs满足5%的补充杠杆率要求，以避免资本分配和可支配资金的限制，而其他银行控股公司的最低比率为3%。这要求大型金融公司有能力承担公司破产的成本，从而降低了G-SIB破产的风险。在最新的全球系统重要性银行名单中，中国有四家银行上榜。因此中国在选择宏观审慎监管工具时更应该注重银行的杠杆率要求，可以引入杠杆率要求、逆周期资本缓冲（CCyB）等工具，从而降低国内银行的破产风险。
　　 四、总结
　　 本文分别从宏观审慎监管机构的设置、金融系统性风险的监测还有宏观审慎监管工具的使用三个方面，概述了美国宏观审慎监管框架的最新进展，再结合中国现如今这三个方面采取的一些措施，对比美国的经验教训提出了对中国完善宏观审慎监管框架的启示与建议。第一、继续发挥央行在金融监管中的重要作用，精简监督机构，提高监管有效性;第二、关注中国银行业的系统性风险，同时关注保险业和证券业，实现全方位监管;第三、对中国的全球系统重要性银行适当增加杠杆率要求，增加大型金融机构的弹性，降低其破产风险。
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　　 [9]道格拉斯·埃利奥特·美国历史中的宏观审慎政策[J].金融市场研究，2014（01）.
　　 （作者单位：南京信息工程大学）
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