风险评估在烟草专卖零售市场监管中的应用分析
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作者:王炜
摘 要：对烟草专卖零售市场进行监管、查处卷烟零售户的涉烟违法行为是我国烟草专卖行政主管部门的法定职权，也是维护国家利益、消费者合法权益的重要保障。据此，主要对目前我国烟草专卖零售市场监管面临的形势进行分析，并就如何通过对卷烟零售户进行风险评估，提升精准监管水平提出合理化建议。
关键词：卷烟零售户;市场监管;精准监管;风险评估
中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.26.076
烟草专卖零售市场监管主要是指各级烟草专卖行政主管部门，依据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的规定，依法对取得烟草专卖零售许可证的卷烟零售户，从事的经营卷烟、雪茄烟等烟草制品 的行为进行监管，主要的监管对象就是卷烟零售户。卷烟零售户的经营行为是否合法规范，烟草专卖行政主管部门的监管是否精准有效，直接关系到国家烟草专卖制度的稳定有序。
1 当前烟草专卖零售市场监管面临的形势
总的来看，通过各级烟草专卖行政主管部门持续加大监管力度，烟草专卖零售市场秩序总体上比较规范，绝大多数卷烟零售户都能够守法经营，规范自律。但是从监管对象和监管主体两方面来看，烟草专卖零售市场监管面临的形势依然比较复杂。一方面，作为被监管对象的卷烟零售户目前全国共有500万户左右，数量十分庞大，地域分布十分广泛。同时，根据我国烟草专卖法及其实施条例的规定，卷烟零售户可能涉及的烟草专卖违法行为种类较多，包括未从当地烟草专卖批发企业进货、销售非法生产的烟草专卖品、非法使用烟草专卖许可证、无证批发等十余种烟草专卖违法行为，部分烟草专卖违法行为如销售非法生产的烟草专卖品，如果情节严重，将会被追究刑事责任。另一方面，根据工作实际和属地管辖的原则，作为监管主体的各级烟草专卖行政主管部门主要由县级烟草专卖局所属的稽查中队具体负责对卷烟零售户进行监管，一个稽查中队（一般不超过4人）往往要负责管辖数百户、甚至上千户零售户，由于管辖地域面积大、管理零售户数量较多，再加上执法力量有限，执法水平参差不齐，对卷烟零售户的监管往往存在一定的不确定性、盲目性、随意性，难以实现精准监管。
2 风险评估在烟草专卖零售市场监管中的作用
现代社会是一个风险社会，风险无时不有，无处不在。一般来说，风险评估是企业及时识别、系统分析经营活动与实现内部控制目标相关的风险，合理确定应对策略。风险评估是确定如何管理和控制風险的基础。行政执法同样离不开风险评估。行政执法风险评估是有效开展行政执法风险防控的前提条件，是指利用风险识别的数据资料，针对特定的执法风险管理环节，对风险事故发生的可能性、风险损失的范围与程度进行估计与衡量，为风险防控提供科学的依据。当前，烟草专卖零售市场监管主要是对卷烟零售户的涉烟违法行为进行事中或事后的监管，往往专卖稽查人员已经付出了大量精力，但违法行为已经发生，“风险”已经转化为“危害”，对正常的卷烟经营秩序造成了冲击和破坏，市场监管的工作成本较高，存在滞后性，效率较低。实施风险防控的主要作用就在于，通过对卷烟零售户容易产生违法行为的风险点、对违法行为发生的可能性等关键节点进行全面、综合的分析、评估，使烟草专卖行政主管部门在对卷烟零售户的监管过程中，通过事先预防和管控，找准目标，掌握主动权，减少市场监管的不确定性、盲目性和随机性，有效避免“风险”转化为“危害”，提高监管的精准性。
3 风险评估在烟草专卖零售市场监管中的应用
开展风险评估，主要就是要对卷烟零售户涉及违法违规行为的风险因素进行综合考量。因此，首先要科学、合理的确定风险因素;其次，要构建评价体系，对风险因素进行科学、合理的评价应用。
3.1 风险因素的确定
笔者认为，可以从以下几个维度确定卷烟零售户监管的风险要素：
（1）守法经营。主要是指卷烟零售户在历史上是否因存在违法违规行为被烟草专卖行政主管部门处罚过，以及是否因涉烟违法犯罪行为被追究过刑事责任。
（2）证件使用。主要是指卷烟零售户是否存在一户多证、证址不符、证照不符，以及非法买卖、出租、出借烟草专卖零售许可证等情况。
（3）规范自律。主要是指卷烟零售户是否自觉接受、主动配合烟草专卖行政主管部门的监督检查;是否存在不执行卷烟零售指导价格、为其他卷烟零售户代订购卷烟等不规范、不自律的行为。
（4）卷烟订货异常。主要是指卷烟零售户的订货量是否出现明显的、异常的波动，如没有合理理由，在同片区卷烟零售户订货总量中所占的比重与同期相比出现明显的增长或下降等。
（5）地理位置。主要是指卷烟零售户是否处于流动人口密集、交通便利等地区，比如是否在餐饮娱乐场所、旅游市场、集贸市场、交通枢纽、物流货运场站等敏感区域或周边。
（6）时段因素。主要是指对零售户检查的时间是否处于元旦、春节、中秋等涉烟违法行为多发、频发的时间。
3.2 风险因素的评价应用
风险因素确定以后，根据其重要程度的不同，对各个风险因素赋予不同的分值。例如，对于以上6项风险因素可以分别设定风险等级分，如守法经营25分，证件使用20分，规范自律20分，卷烟订货异常15分，地理因素和时段因素各10分;然后根据每项风险因素的不同特点，设计不同的评分标准。同时，可以将以上6项风险因素设定为一级风险因素，每一项一级风险因素再细分为若干二级风险因素，比如在守法经营这一风险因素中，可以再分为一次违法、二次违法、二次以上违法等情节，并赋予不同的分值和权重。在此基础上，以各项风险因素及其分值、权重等要素为核心，构建起风险评估体系，并将其固化在信息系统内。最终，通过将涉及卷烟零售户风险因素的基本信息维护到系统中，系统可以自动测算出每一零售户的风险等级分。对于风险等级分高的卷烟零售户，应当作为监管重点，提高监管频次和力度，防患于未然。同时应当针对其风险等级分中不同风险因素占比情况，分析其风险来源，采取有针对性的措施进行监管，提升精准监管水平。
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