乡村治理模式的变迁及发展趋势

来源:用户上传      作者:于颖

　　摘 要：乡村治理是国家治理体系的基础，十九大报告中明确提出要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。基于国家与社会关系理论，综观我国乡村治理模式的历史沿革，反思当下乡村治理模式的不足之处，并展望构建以德治为基础，法治为保障，自治为目标的“三治合一”的新型乡村治理模式。
　　关键词：乡村治理;国家与社会;自治;德治;法治
　　中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.27.071
　　中国自古是一个农业大国，农村的和谐与稳定关系着国家的发展与繁荣。近年来，在工业反哺农业，城市支持农村的大方针下，农村迅速发展。然而随着资源下乡和分利秩序的形成，结构化的利益分配模式吞噬了大量的国家资源。乡村治理面临的重重困境掀起了学术界的研究热潮，其中，“国家—社会”的理论框架运用最为广泛。
　　早期，“国家—社会”理论将国家和社会视作两个对立的主体，国家利用政治权力对社会施加影响，社会则通过自治对抗国家控制的企图，以保持一定的独立自主性。20世纪70年代以来，“市民社会”理论兴起，强调国家与社会分离且社会应处于主导地位。但黄宗智认为该理论是基于西方经验所总结出的理想模式，并不适用于中国。基于对“市民社会”理论的反思，一些学者提出了法团主义理论，认为国家与社会之间是在互相承认合法性基础上的合作关系。与“市民社会”理论发展交叉进行的还有“国家政权建设理论”，这也是最为学者接受的观点。他们从国家政权建设着手，探讨基层秩序的变化。如邹谠提出“全能主义”模式，费孝通的“差序格局论”，徐勇提出“内核—边层”的二元結构，孙立平的“总体性社会”等等。
　　发展至20世纪80年代，格兰诺维特提出“嵌入性”理论，认为国家中的政治、经济等活动都是嵌入社会关系之中的，因而，对国家制度的分析也必须在社会分析的基础上进行。一些学者在研究基础上结合中国的实际经验，开创性提出了具有中国特色的分析模式。康晓光等学者认为国家管理社会组织的手段是多元的，并将其归纳为“分类控制”。应星（2001）在乡村研究的方法论中引入“策略行动”分析，通过讲述西南水电站移民集体上访的故事在实践中把握国家与社会关系的本质，在分析策略上颠覆了传统的“国家—社会”二元分析框架。
　　在学者研究的基础上，本文融合了时间序列下乡村治理模式的历史沿革和空间序列下“国家—社会”的二元关系，探讨自治、德治、法治在乡村治理模式中的历史变迁与内在逻辑。
　　1 农耕经济时期的“士绅社会”模式
　　“观今宜鉴古，无古不成今。”回溯到传统社会，农耕经济是乡村社会得以建立的基础，人们依赖血缘和地缘来建立社会关系，在宗法制基础上建立社会秩序，这为“士绅社会”模式的存在和发展提供了适宜的土壤。自秦朝推行“郡县制”以来，“皇权止于县政”便成了我国传统社会基层治理的基本格局。士绅依据乡规民约对乡村事务进行协调，通过创办“会馆”、“善堂”等组织进行民间自治，自我管理。乡绅从小接受教化，与统治阶级价值认同一致;而自小生活在乡村又使其具有熟人社会的乡土特性，从而得到乡民信任，获得治理权威，在国家与社会之间扮演着“中介”角色，在维护社会稳定，赈灾慈善等方面发挥了不容忽视的作用。
　　士绅社会这一概念最早由费正清提出，卜正民将其描述为“一个由获得功名的精英主宰的社会”。韦伯将这种治理结构视为“非官方的自治”，代表乡村社会中“绅权”与“皇权”的对立关系。后来，黄宗智在二元研究范式的基础上，从社会底层民众的视角上重新审视国家与社会关系，提出乡村权力模式是国家、士绅和村庄的三角关系。笔者认为，士绅生存于国家与乡村社会之间的中间地带，除去一些地方恶势力的负面效应，乡绅这一群体的存在弥补了“皇权不下县”的基层管理空缺，以其在自身特性和资源上的独特优势利用非政治制度对乡村进行一定程度上的自治，从而保证了社会基层秩序的稳定运行。
　　《左传》有言，“德，国之基业”。在传统社会的乡村治理中，乡村中个人权利湮没在国家的政治权力之中，道德和政治互相渗透，逐步形成了一套以礼教为手段，通过约束道德来规范乡村秩序的村规民约，并日渐发展为乡绅社会的治理依据。然而随着清末战争爆发，统治阶级的残酷剥削和帝国列强的资源掠夺使农村基层“乡绅治村”现象渐趋式微，乡绅逐步退出历史舞台。
　　2 计划经济时期的“政社合一”模式
　　新中国成立初期，百废待兴。在社会资源极度匮乏，发展极为落后的情况下，我国建立起权力高度集中的政治经济体制。在农村，党和国家充分利用战时经验，带领全国人民完成了土地改革，打破了传统的以“礼”为维系的乡村秩序，形成了“公社—生产大队—生产队”的人民公社“三级管理制度”。从而加深了农民对社会主义新政权的认同与拥护，激发了农民的自我效能感，推动农村经济稳定发展，保证乡村治理工作顺利进行。
　　在这一时期，“国家通过政治权力可以侵入社会生活的私人领域，整个社会的资源和人们的自由空间都被纳入政治之内，由政治结构决定”，是一种所谓的“全能主义”模式。通过在城市推行单位制、在乡村推行人民公社体制，国家权力对整个社会实现全面控制。
　　在这种高度集中的政治体制之下，乡村社会呈现出高度封闭的特点。这种封闭性将村民的生产生活限制在人民公社所划定的范围之内，原有的村规民约遭到破坏，乡村的自我分化受到阻碍，“自治”不复存在。同时期，我国法治建设也进入停滞和倒退阶段。各地“浮夸风”盛行，乡村社会矛盾激化，生产发展受到严重阻碍，乡村治理陷入困境。
　　3 集体经济时期的“乡政村治”模式
　　20世纪70年代末期，全国工作重心开始向经济建设转移，计划经济体系开始瓦解，集体经济出现。1982年国家颁布了新的《宪法》，在法律上确认了村民委员会实行自治的合法地位。至此，我国乡村治理正式步入“乡政村治”时期。从根本上讲，“乡政村治”模式是一种“放权型”的“一元二体”治理模式。无论乡镇政府还是村委会，其权力的合法性都是村民所赋予的，要为村民服务。 　　改革开放以来，计划经济体制向市场经济体制转变，国家为顺应市场的发展，开始逐步减少在微观经济领域的行政干预，市场渐渐发展为资源配置的主要机制和手段。而国家也从“无限政府”向“有限政府”转变，将权力赋予社会，从而大大提高了社会的积极性和自主性。在此背景上，随着市民社会不断发展壮大，俞可平等学者提出由治理走向善治，试图从“强国家，弱社会”向“强国家，强社会”转变。
　　改革开放以后，在充分吸取教训的基础上，我国重新踏上了探索法制化建设的征程，依法治国也逐渐成为现代化叙事的一部分。但从根本上而言，实施法治意味着要将国家权威以法的形式嵌入乡村社会，而德治理念在乡村治理中逐渐被虚化，这在一定程度上是对乡村原有的文化网络的破坏。因此，在乡村治理模式建构中，“德治”与“法治”两种治理手段在治理中的分配机制关系着乡村社会是作为现代国家行政系统下的基层社会存在，还是继续保持其相对自主的政治、社会与文化形态。
　　4 市场经济时期的“多元治理”模式
　　2005年，《十一五规划纲要建议》提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。此后，解决三农问题，调整城乡关系和建设和谐新农村成为中国现代化进程中的重要历史任务。农村税费改革之后，各地乡镇政府由过去的“行政化”管理理念向“自治化”的服务理念转变，致力于为农民提供优质的公共服务。
　　在此背景下，乡村治理不再是传统的在党和政府引领指导下的“单中心”治理模式，而是由党、政府、乡村社会、民间组织等多元主体对公共权力及资源进行合理有效配置的活动，即多元治理模式。国家与社会之间呈现合作态势，乡村社会群体通过自组织，进行自主协调，共同解决乡村社会问题，并由此设立相关有效的制度安排。尤其是乡间民间组织成长起来，通过良好的多向度合作，在降低政府直接控制乡村导致成本过高和可能的管理失败的风险的同时，也激活了乡村社会内部活力，从而形成和完善了整个乡村的多元治理机制。
　　现代社会是法治的社会，社会生活的各个领域都是建构在法治的精神上的，乡村治理离不开法治的大框架。然而，在社会治理中，光靠法律的制约还是远远不够的。在绝大多数情形下，违法者皆有道德直觉，他们能意识到自身行为的脱轨。但随着社会的前进与发展，国人的权利意识逐渐苏醒，传统熟人社会形成的道德约束力被日益削减。因此，只有强化公民法律意识并将其扎根内心信仰，推进道德文明建设，将法与德有机融合，一张一弛，才能牢牢把握治理现代化的前进方向并不断深入开拓。
　　5 我国乡村治理发展的“三治合一”趋势
　　从传统社会发展至今，我国乡村治理经历了由“德治”到“公制”再到“法治”的嬗变过程，但自治的元素始终存在。从春秋时期老子提出的“无为而治”思想到现代社会话语体系中的“自我管理、自我教育、自我服务”。乡村自治有助于抑制国家权力对乡村社会的过度干预和支配，从而维护乡村领域的相对独立性，有效实现国家与社会的有机统一。
　　自2000年以后，国家进行农村税费改革，村民自治由过去的行政化向自治化过渡。十八届三中全会以来，创新社会治理体制，进一步创新社会基层治理方式，从而提升社会治理绩效成为社会治理的新要求。以浙江省桐乡市为代表的探索构建“以德治为基础，法治为保障，自治为目标”的“三治合一”的社会治理新模式逐步推广到全国。这种新模式将德治、法治与自治相融合，深入挖掘乡村社会的内在道德和伦理规范，选拔作为乡村社会道德榜样的“新乡绅”，使其在政府指导下参与乡村治理。这一定程度上释放了社会机制的活力，降低了社會治理的成本。
　　总之，随着市场经济的迅速发展与社会力量的进一步崛起，传统的“国家—社会”二元对立关系渐渐不适用于乡村治理模式的逻辑演进。国家与社会关系应是一个双向建构的过程，一方面，国家权威通过自上而下的国家治理制度安排将法律和政府力量渗透进乡村社会，从而使其内生出对普遍性规则的需求。另一方面，乡村内部各种权威、规范甚至文化传统以及新兴的社会力量通过自下而上的民主自治表达利益诉求。基于国家与乡村良性互动的历史文化逻辑和乡村社会法制秩序转型的现实需要，致力于实现由乡村自治向互动共治的路径转变。
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