监管制度的国际经验及对中国的借鉴
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作者:贵斌威
摘 要：沿着去管制化、监管改革、监管管理、监管政策这一监管理念的演进过程，结合监管的公共利益和私人利益观点，介绍有效监管的六大原则，阐述改善监管的三个基本方法，即提升监管透明度，简化监管程序，推行监管影响分析。同时，借鉴监管制度的国际经验对中国的监管改革提出政策建议。
关键词：监管制度;理念演进;监管原则;基本方法
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）24-0186-03
《经合组织监管改革评估：中国》指出，有效监管能促进经济增长、创造就业、鼓励创新、激励投资和新产业发展，还有利于降低物价和增加消费者选择[1]。OECD公共管理委员会（Public Management Committee）也指出，监管质量对于经济绩效及民众生活质量的改善至关重要。随着规则的国际化，监管质量会变得越来越重要，国家监管将会影响整个世界贸易体系[2]。
国务院《“十三五”市场监管规划》也强调指出，在全球经济格局调整和竞争优势重塑的重要时期，在我国经济转型和体制完善的关键时期，加强和改善市场监管具有重要意义。加强和改善市场监管，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是加快政府職能转变的迫切需要，是推进供给侧结构性改革的迫切需要，是适应科技革命和产业变革新趋势的迫切需要（国务院《“十三五”市场监管规划》）。
在中国的具体国情下，不同地区的监管质量和效率也存在较大的差异：沿海地区监管效率相对较高，内陆省份的监管效率相对较低。因此，推进监管改革，提升监管质量，对促进经济发展、缩小地区差距也具有重要意义。在这一背景下，梳理监管制度的国际经验，为我国的监管改革提供可借鉴的政策建议显得尤为重要。
一、监管理念的演进
在过去的二三十年里，随着理论和实践的发展，人们对监管的理解不断加深。监管理念也发生了深刻的变化：从去管制化（deregulation）开始，向着监管改革（regulatory reform）、监管管理（regulatory management）和监管政策（regulatory policy）逐步演进[2]。
早期的去管制化理念主要是针对过度管制提出来的。但是人们很快认识到，随着市场体系的不断发展，整个社会的风险和不确定性不断增加，为了社会的整体福利，政府需要提供有效的监管来维护民众的利益[3]，因此去管制化理念逐步让位于监管改革理念。但是，监管改革理念乐观地认为，改革是暂时性的、存在一种最优监管状态，改革的目的是通过一系列一次性干预措施、使监管体系达到这种最优状态。事实证明，这种观点是站不住脚的。因此，监管改革理念又让位于监管管理理念。
监管管理理念和前者的不同之处在于，后者将改革过程看成是一个动态过程，认为在日益复杂的现代社会，最优监管状态即使存在，也是暂时的。因此，必须建立持续推进的监管体系，使监管能够在动态演进过程中确保质量和效率。
今天，随着监管重要性的不断加强，监管管理理念又逐步向监管政策理念过渡，从而使得监管政策和财政政策、货币政策一样，成为政府政策的核心组成部分之一，成为确保经济增长、就业充分、物价稳定、市场有效运行的重要工具。同时相较于监管管理理念，监管政策理念更注重主动的“质量保证”，而不是被动的“质量管理”，即监管政策理念在设计时更加具有动态性和前瞻性。
二、有效监管的基本原则
传统的监管理论是基于公共利益观点构建的。当存在市场失灵（比如垄断、外部性、信息不对称）时，单纯的市场运行无法实现资源的有效配置;此时追求利益最大化的个体行为往往会损害第三方的利益、给社会带来效率损失，因此需要政府进行干预。但是进一步的研究发现，监管者自身也具有个体利益，即监管不仅仅是实现共同利益的工具，也有可能沦为追求私人利益的工具，从而产生了监管的私人利益观点。这种观点进一步又可以细分为两种理论[4]：第一种是监管俘获理论[5～6]。这种理论认为，虽然监管的最初目的是为了监督产业集团、保护公共利益，但是产业集团却可以通过经济和政治利益来俘获监管者，使监管者出台有利于产业集团而不是社会大众的政策。第二种是收费站理论（Tollbooth theory）[7～9]。这种理论认为，政治家（或者监管机构）设立监管的目的是利用权力来获取私人利益（寻租），比如只允许政治支持者经营某些行业，普通经营者需要行贿以获得经营权利。
因此，监管设计存在着一种复杂的平衡，犹如麦迪逊在《联邦党人文集》中所说的，“要形成一个以人管理人的政府，最大的困难在于必须首先使政府能控制被统治者，然后必须迫使它能控制自己。”[10]与此相应，监管机构必须首先要有足够的权力来实现监管工作，同时它本身也必须能被监督和问责。基于此，我们总结了各国关于有效监管的一般经验[1]，归纳了以下六条监管的基本原则。
第一，有效监管的关注点是市场的有效运行，其途径是促进竞争与创新、鼓励可持续发展，从而最大化消费者的利益。
第二，有效监管取决于是否存在权责明确的监管机构，监管机构必须具有独立性，能够真正消除来自被监管企业及其他政府机构的干预。
第三，监管规则的制定与实施必须透明，需要咨询利益相关各方的意见，听取他们的建议，并建立针对不利裁定的上诉机制。
第四，监管必须是有效率的，为实现监管目标所施加的负担或限制必须最少;合规程序必须简化，以使它们不会增加无谓的成本。
第五，监管必须具有可问责性，必须包含明确、可测度的监管质量标准，确保利益相关方的可问责性和有效激励。
第六，必须开发客观、基于实证的监管工具，并将其纳入监管流程，以权衡实现特定目标的备择监管方案的成本收益情况，统筹兼顾竞争、效率、公平、环境及其他目标。 三、改善监管的基本方法
基于上述有效监管的六大原则，我们接下来具体分析改善监管的三个基本方法：提升监管透明度、简化监管程序、推行监管影响分析[11]（Regulatory impact Analysis，RIA）。①当然上述三种方法是相互关联的，因此需要用一种相互一致、相互支持的方式来综合运用这些方法。其中提升监管透明度是简化监管程序、推行监管影响分析的基础，简化监管程序是改善监管的重要环节，监管影响分析是在更高一个层次上改善监管效率的重要工具。
（一）提升监管透明度
根据OECD国家的实践，提升监管透明度的方法主要包括[2]：咨询利益相关各方，用平实的语言起草文件，对现有监管文件进行集中登记，公开监管信息。
在现实生活中，可以通过调查问卷、公开评论、听证会等方法，对利益相关各方进行咨询。同时，可以借助各种手机软件与公众进行交流并宣传监管材料。公众在交流中可以了解监管的目的，并提供对于监管方案的看法，最终形成反映多数人意见和利益的监管规则。公众对于监管越是理解和熟悉，监管的成本就越小，监管也越有效。
在法规条文方面，需要简练文字、用平实的语言来起草，这样可以减少法规条文的歧义，减少公众理解条文的成本。同时在信息化和网络化不断发展的今天，监管机构可以对法律法规进行整理和汇编，并通过网络向公众展示，由此可以减少公众获取监管资料的时间和成本。不仅如此，完善便利的网络工具和电子手段，还可以方便公众和企业在线提交材料，进一步简化监管程序，提升监管效率。
在现阶段，我国监管机构在制定监管规则时，与公众的交流和沟通仍然稍显不足。一些监管规则在公众不知情的情况下突然颁布，这显然会损害监管的透明度和认同度，增加监管的执行成本。
同时在监管信息公开方面，一些地方的监管机构做得也并不到位：没有在网络上对监管规则做详细的整理和清楚的说明，从而增加了公众查找监管信息的难度以及合规成本。
（二）简化监管程序
作为监管的手段，各种行政程序是政府执行公共政策的重要工具，比如开办企业的程序、登记财产的程序、抵押动产的程序。只有经过相应的行政程序，市场中的个体才能达到某种共识和共信，克服外部性和信息不对称的困境，进行合理有序的生产和交换活动。然而，如果监管程序设计不合理，就会为经济活动设置不必要的障碍，从而阻碍市场准入、浪费企业资源、抑制创新活力、减缓经济增长。
要简化监管程序，首先必须要明确监管程序的细节，并将之公之于众，这也是提升监管透明度的要求。除此之外，简化监管程序还要求对监管过程和监管战略有更高的认识，从而能删繁就简，去除不必要的程序，只保留必要的环节。在这个方面，世界银行的《营商环境报告》提供了一个值得借鉴的参考[12]。
《营商环境报告》从开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产等10个领域出发，考察了全球各个经济体在监管程序和营商环境方面的表现。除了列举各个经济体在上述领域的具体监管程序之外，《营商环境报告》还总结了最优经济体在各个领域的监管表现，从而有利于后进地区找到自身的不足，明确改革方向。同时其定量的考察体系，也为监管改革提供了可衡量的基准指标。
根据《2019营商环境报告》，我们发现大部分地区在监管程序方面仍然有进一步简化的余地。以开办企业指标为例，在2018年，排名第一的是新西兰，开办企业只需要1个程序、花费半天时间，支付人均收入0.2%的费用。而排名最后的委内瑞拉，则需要20个程序、花费230天时间，支付人均收入的391.3%的费用。190个经济体中有110多个经济体花费的时间在10天以上。显然，如果能有效简化监管程序，将大幅度降低企业开办的时间和成本，增加新企业创立的数量，促进竞争和创新。
在简化监管程序方面，我国近年来也取得了不错的进步。比如2016年6月，国务院办公厅发布《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》（国办发[2016]53号），在开办企业方面，实行营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证“五证合一”登记制度，新制度大幅度缩短了办证时间，企业只需要等待2个工作日就可以办理以往至少15个工作日才能够办结的所有证件，极大地提高了办事效率。
当然，由于幅员辽阔，我国各地区在监管效率方面仍然存在相当大的差异。根据2008年我国营商环境数据[13]，分数最高的江苏、广东有92分和91分，分数最低的甘肃、广西只有26分和28分。这说明，在简化监管程序、缩小地区监管效率差异方面，我们仍然有很长路要走。同时，实证研究也发现，营商环境分数对经济增长、投资增加、物价水平稳定等都具有显著的正面影响，说明监管程序的简化、监管效率的提升确实能促进竞争和经济增长。
（三）推行推进监管影响分析
近年来，在美国、欧盟、OECD等国家，监管影响分析发展很快：大部分影响重大的法律法规都要进行监管影响分析。监管影响分析的使用正在逐步改善监管的经验基础和模式架构，使其更加客觀、科学、有效。
从根本上讲，监管影响分析力图澄清那些影响决策的重要因素，促使监管者根据更宽泛的经济和分配目标，权衡问题的可能解决方案，做出平衡性决策。按照西方国家的实践经验，监管影响分析一般包括以下几个步骤：界定问题、明确目标、磋商与交流、对备选方案进行影响评估、确定管制的执行策略。
在政府干预之前需要对所发生的问题进行深入的分析和界定。问题的主要特征是什么，影响的范围有多大，导致问题产生的原因和机制是什么。如果问题的产生是由于市场失灵造成的，那么政府需要在后续环节中进一步考察政府介入的成本和收益，再决定是否需要干预。如果问题的产生是由于监管失灵造成的，那么政府需要对已有的监管政策进行修改和调整。 在初步确定政府干预的合理性之后，需要明确干预的目标。明确干预目标有以下几点意义：第一，可以帮助政府准确判断干预政策的影响层次;第二，帮助监管部门明确监管思路，明晰可能的监管行为;第三，干预目标提供了衡量监管效果的标准，增强了监管行为的可考核和可问责性。
在此过程中，需要开展与公众的磋商和交流，帮助政府了解公众的想法。同时，公众也可以给监管机构提供监管所需要的信息，从而形成反映多数人意见和利益的监管规则。磋商与交流提升了监管的透明度，使得监管规则更容易为公众理解和熟悉，从而有利于减少公众的合规成本和监管机构的执行成本。
监管机构需要进一步对各种可能方案进行影响评估，这也是监管影响分析中最重要的一环。监管机构需要分析各种方案对经济、社会、环境的影响，对各利益群体的影响，以及各种方案的成本与收益，从而判断哪个方案能够最大限度地实现预设目标，给社会带来最大的效益，并能够保障利益的公平分配。
管制的执行策略，包括监管对象的激励相容，以及减少监管对象的合规成本。提升监管的透明度，简化监管程序，建立针对不利裁定的上诉机制，这些都有利于减少公众的合规的成本，确保监管的有效实施。
当然，由于技术和数据上的约束，监管影响分析的运用还存在许多不足和争议。但是，监管影响分析所使用的严谨分析步骤、内涵的成本—收益分析原则对于提升监管效率仍然具有重大而深远的影响。
四、结语
在我国经济转型和体制完善的关键时期，加强和改善监管具有重大的意义。只有改善监管效率，才能使市场在资源配置中起决定性作用，才能有效促进竞争与创新、推动经济的持续增长。而借鉴和吸收监管制度的国际经验，确立以市场为中心的原则，建立权责明确的监管机构，提升监管透明度，简化监管程序，提升监管的可考核性和可问责性，实施监管影响分析，将有助于我们改善监管效率，推动经济转型和市场改革的胜利完成。
参考文献：
[1] 经合组织监管改革评估：中国——划分市场与国家之间的界限[EB/OL].OECD网站，2009.
[2] OECD国家的监管政策：从干预主义到监管治理[M].陈伟，译.高世楫，校.北京：法律出版社，2006.
[3] Glaeser，Edward L.，Andrei Shleifer.The Rise of the Regulatory State[J].Journal of Economic Literature，2003，（2）：401-425.
[4] 席涛.法律、监管与市场[J].政法论坛，2011，（3）：47-65.
[5] Stigler，George J.The Theory of Economic Regulation[J].Bell Journal of Economics and Management Science，1971，（2）：3-21.
[6] Peltzman，S.Toward a more general theory of regulation[J].Journal of Law and Economics，1976，（19）：211-240.
[7] McChesney，Fred S.，“Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation”，Journal of Legal Studies，1987，（16）：101-118.
[8] De Soto，Hernando，The Other Path[M].New York，NY：Harper and Row，1990.
[9] Shleifer，Andrei and Robert W.Vishny，The Grabbing Hand：Government Pathologies and their Cures，Cambridge，MA：Harvard University Press，1998.
[10] 亞历山大·汉密尔顿，约翰·杰伊，詹姆斯·麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如，等，译.北京：商务印书馆，2009.
[11] 席涛.立法评估：评估什么和如何评估——以中国立法评估为例：上[J].政法论坛，2012，（5）：59-75.
[12] World Bank，Doing business 2019：Training for Reform，2018.
[13] World Bank，Doing Business in China 2008，2008.
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