论政府会计制度改革对高校财务管理的影响
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摘要：随着外界对政府管理要求的不断提高，行政事业机构在财务管理中暴露出的弊端越来越突出，政府会计制度改革势在必行。这项改革对高等教育机构的财务管理产生了重大影响，同时，对高等学校财务管理提出了新的要求。文章着重论述了政府会计制度改革的重点，阐述了其对高校财务管理产生的影响和挑战，并提供了相关对策，旨在改善高校的财务管理水平。
关键词：会计制度改革;高校财务;财务管理
随着我国建立现代财政体系的步伐越来越快，社会各界对公共财政管理情况愈发关注，包括对财政报告的公开程度、精细程度的要求不断提高，原有的基于收付实现制的预算会计在新时期一直难以满足公共部门财务管理的需要，我国实行以权责发生制为基础的政府综合报告制度是大势所趋。
一、政府会计制度改革理论综述
（一）政府会计改革的国际经验
从20世纪90年代开始，西方发达国家，主要以新西兰以及澳大利亚为代表，率先推进了权责发生制的政府会计改革。在政府会计改革之后，新西兰政府的运作效率显著提高，公共财政也扭亏为盈，终结了财政赤字的困境。澳大利亚为了摆脱高额财政赤字，改善财政状况，也随后开始政府会计制度的改革，经过20多年的改革，澳大利亚政府成功地建立了完善的权责发生制财务报告和预算制度，促使国有资产管理高效化发展。
目前，大多数已加入经济合作与发展组织的国家，如英国、法国和美国，都多多少少地进行了政府会计制度的改革。在漫长的政府管理的实践中，各国都逐步意识到收付实现制进行财务管理的缺陷，在政府管理应用中都更加重视权责发生制。英国的政府会计制度改革比较彻底。经过近20年的不断完善，一套适合英国的金融发展体系已经形成;为了在财务核算中更详细、更系统地反映政府的财政状况，美国采用基金会计模式将政府收支与其他资源分开;法国的政府会计改革起步则比较晚，以其他发达国家政府会计改革的经验作为基石，结合自己的国情，也形成了颇具特色的预算、财务和成本分别核算的体系。随着发达国家在政府会计领域进行改革的尝试取得不斐的成效，許多发展中国家也开始逐步推行由收付实现制向权责发生制转变的改革。
（二）我国推行政府会计改革的历程
自新中国建立以来至20世纪末，我国的经济管理方式是以计划经济为主，政府会计有着比较浓厚的计划经济色彩，政府会计体系也是以预算会计为基础，遵循收付实现制的原则。随着改革开放程度的不断加深，市场经济发展不断完善，以收付实现制为基础的预算会计体系的弊端暴露得愈发明显。为了适应国情，自1998年开始，我国开始对成本核算的事业单位采用权责发生制核算，2001年12月，财政部印发了《财政总预算会计制度暂行补充规定》，明确规定财政总预算会计核算以收付实现制为主，但中央财政总预算会计的个别事项可以采用权责发生制。2009年5月，海南省财政厅率先开展政府会计改革的试点工作，海南省农业厅和医学院被选为首批试点单位，开始实行以权责发生制为基础的会计制度;同年11月，财政部发布了《关于高等学校和医院会计制度的意见征求意见草案》;2011年起，我国以北京、天津等11个省市作为试点，开展实践工作，并在2012到2014年间不断扩大试点规模。2017年财政部发布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，并明确自2019年1月1日开始实施。2018年，教育部出台了《关于直属高校直属单位实施政府会计制度的意见》，文件明确指出，从2019年1月1日开始，高校要从高等学校会计制度过渡到新的政府会计制度，并选取了上海交通大学、中央财经大学等几所高校作为试点单位率先推行改革。
（三）新政府会计制度的理念
自2019年1月1日起，各行政事业单位统一实行政府会计制度，同时取消包括高等学校在内的13个行业的会计制度。新的政府会计制度的特点可以简单概括为双基础、双功能、双分录、双报告，即分别以收付实现制和权责发生制为基础通过平行记账使8个会计要素在同一会计核算系统中，实现财务会计和预算会计的双重功能，在决算时要求编制财务报告和政府决算报告。
二、政府会计制度改革对高校财务管理的影响
高等学校是依靠财政补助为主要收入来源的，是新政府会计制度的重要执行者。实施新政府会计制度对高等学校的财务管理的影响是多方位的，深层次的，有利于高校建立健全财务报销制度，提升科研管理水平，建设廉政高效的内控管理体制，同时也对高校财务人员的工作能力、财务、资产等系统的信息化水平以及各职能部门之间的协调提出了前所未有的挑战。
（一）有利于建立健全财务管理机制
1. 会计核算的影响
按照新的政府会计制度下相关准则的要求，高校需要在同一核算系统中将预算会计要素和财务会计要素相互对应，实行平行记账，同时要按照权责发生制的要求对固定资产计提折旧、对无形资产进行摊销，对可能无法到账的往来款计提坏账准备，从而加强高校的各类资产以及各项往来款项的核算和管理，更加真实全面地反映资产状况及现金流的变化。
2. 财务报告的影响
在政府会计制度改革之前，高校一直执行的是单独的预算会计体系核算，改革之后由单会计体系核算变为双会计体系核算，单报告也会相应地变成双报告体系，在编制决算报告的同时也要编制政府财务报告，同时通过信息化手段检验两种核算模式的合理差异。
上述两方面的变化对高校的财务人员及核算系统提出了很高的要求，需要财务人员积极主动地深入学习新的政府会计制度，在实际操作过程中也需要细心谨慎，查缺补漏;在核算系统方面，为了减少财务人员的工作量，需要通过财务系统的信息化建设最大程度的实现预算会计和财务会计的有效衔接，同时因为新的财务报告对于信息披露的要求大大提高了，包括需要披露收入来源、支付对象、债权债务人等的相关信息，所以系统需要记录并处理的数据量大量增加，而且国家对于高校的预决算管理、绩效管理以及国库集中支付等方面的要求越来越高，稳定而高效的财务信息处理系统在这次改革中发挥着至关重要的作用，荷兰政府会计改革前后跨度超过了30年，很大程度上是因为其信息技术水平落后。 （二）有利于提升科研管理水平
政府会计制度改革的一个重要的方面是规范了需要按照合同进度确定事业收入，高校的合同大多是科研事业收入的合同。如何按合同进行收入的确认现在是大多数高校的难点，这在很大程度上取决于高校是否具备一个完善的合同管理体系。新政府会计制度还明确了研发支出的核算，研究阶段与开发阶段需要分开单独计量，其中开发阶段的支出与科研成果转化的价值相关，如何准确区分和计量研发支出是提升教职工特别是科研人员的积极性、创造性的重要课题。高等学校的科研项目是促进学校发展的基石和保障，也是提高教师和专业技术人员的科研能力的重要途径，新的政府会计制度能使科研项目经费的管理和使用更加规范、科学和透明。
（三）有利于提高内控管理质量
这次政府会计制度改革涉及面较广，包括资产、合同、人事、科研、信息等各个方面的核算内容与方式都有所改变，所以需要各职能部门协同推进，会计核算与预决算管理、资产管理、合同管理、绩效考核、科研项目管理以及人事管理等工作充分协调，以本次政府会计制度改革为契机实行各部门系统对接工作，在提升财务管理水平的同时也梳理了高校的内控管理体制。比如在充分解读新政府会计制度的基础上，结合学校实际的管理情况重新修订学校的存货、固定资产、无形资产、往来款、合同以及科研经费等相关的管理办法，进一步完善各种规章制度。
按照新的政府会计制度的要求，高等学校应当按照权责发生制的基础进行固定资产的折旧计提，无形资产的摊销等工作，能够帮助高等学校更好地核算各方面的成本分摊，提高会计信息质量，从而构建符合学校自身发展要求的科学规范的绩效考评制度。在高等学校的教学、科研环节中实现绩效评价能够提高教学质量，科研效率，促進高校发展。与以往绩效考核缺乏清晰、准确和规范的标准相比，新政府会计制度提供的评价依据更加可靠和科学，也有利于进一步贯彻执行教育部的预算绩效评价的相关政策。
另外，预算会计与财务会计并行，使高等学校不仅要提供决算报告，还要编制反映财务状况和现金流量的系统性财务管理数据的资产负债表、收入费用表以及现金流量表等，且财务报表、决算报告等都需要进行信息公开。高校通过更加科学和规范的财务核算，公开的报表数据更加客观真实，能够使校内外各类信息使用者对学校的资金使用情况，尤其是大家关注的公共财政资金的使用情况更加清晰明了，在获得内部教职工以及社会公众对学校的信任感的同时，调动教研人员及其他工作人员的积极性，扩大学校的影响力，获得更多的关注度;从另一角度来说，公开更加客观全面的财务信息有利于外部监督部门、税务部门、管理部门以及社会公众对学校的监督，促进学校建立高效、透明的监督管理体制，提升内控管理质量。
三、高校实施政府会计制度改革的对策
实施新一轮政府会计制度是全面深化财税体制改革的重要措施，各高校都需要加强制度执行的顶层设计，明确本单位各职能部门的职责，强调改革的重点工作，共同推进落实各项制度实施。第一、加强政府会计制度全民化。加强全民政府会计制度建设。高校需要让政府会计制度渗透到管理的所有细节中去，促使全体教职工认识和了解新政府会计准则，加强对各部门的指导和培训，同时要定期开展研讨会，研究和解决制度实际操作过程中出现的重、难点问题，推动财务管理工作的进一步开展;第二、促进财务人员队伍专业化。按照新的政府会计制度的要求，高校财务人员需要同时具备先进的思想、专业的素养，在系统地解读吸收新制度的理论知识之后，结合多元化的学习和培训，提高制度学习的转化效果。财务人员要熟练掌握部门预算、非税收入收缴、政府采购、国库集中支付等财税改革的内容，就需要不断丰富完善各项财政政策的只是体系，提升专业技能，同时对财务人员进行定期专业考核;第三、推动财务管理信息化。高校的财务管理工作已经离不开信息化系统的支撑，新的政府会计制度对财务信息系统的要求更高，不单单是与财务核算的系统相关，还要和资产、合同、人事等各种管理系统相对接。高校应当要与系统供应商保持密切联系，对现有的系统设置进行优化，结合学校的自身情况对财务以及其他相关系统进行有效衔接和对接工作，建立与高校发展相适应的财务管理平台、系统和数据库，既能实现个性化、针对性的发展，又能为财务工作的进一步发展奠定数据基础。
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（作者单位：华东师范大学财务处）
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