美国社会保障改革启示
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[提要] 基本养老保险是我国养老保障体系中的重要组成部分，在制度运行过程中，养老保险基金存在长期支付压力较大的风险。美国的社会保障制度改革过程中，曾经就解决养老金支付压力大问题制定相应的对策，有效减轻社会保障基金的支付压力。本文从我国养老保障第一支柱的问题出发，借鉴美国相应改革措施，为我国养老保障第一支柱中的改革提供启示。
关键词：养老保障;延迟退休;养老金支付
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
收录日期：2019年10月25日
1994年，世界银行首次提出“三支柱”的养老保障发展理念，目前大部分国家都根据自己的国情建立起了三支柱的养老保障体系。为了适应社会主义市场经济的发展，我国也从20世纪90年代开始探索建立统一的城镇职工养老保险制度，目前基本形成企业职工基本养老保险、企（职）业年金、个人商业养老保险的三支柱养老保险体系，其中企业职工基本养老保险是第一支柱。由于第一支柱在三支柱养老保险体系中所占比例较大，公民对其依赖程度较高，同时，存在着养老保险基金不够用的风险，对第一支柱的改革从未间断。从1935年《社会保障法》颁布至今，美国的社会保障制度已经经历了八十多年的风雨。作为养老保障制度的第一支柱，社会保障也随着美国的经济社会发展不断变革，逐步适应人口和经济变化的需要。作为较早建立社会保障制度的国家，美国同样面临着养老金资金发放资金紧张的问题，通过改革和其本身具备的就业制度特征，养老金的紧张趋势有所缓和，本文是通过分析美国养老保障第一支柱的特征，来给我国的第一支柱养老保障提供借鉴。
一、我国养老保障第一支柱存在的问题
（一）统筹层次低。目前，我国的城镇职工基本养老保险依然处在省级统筹阶段，尽管2018年，出台了养老保险中央调剂金制度，但是百分之三的上缴比例，仍然难以发挥保险的“风险共担”功能，地区间的养老金支付水平和抚养比依然差异很大，尤其是东北等地区抚养比较低的问题依然严峻。由于人口抚养比差异等原因，省际之间基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7个省份占全部结余的（资金）三分之二，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。
（二）养老保险基金缺口。养老金缺口是多种因素造成的结果。养老保险建立时形成的转制成本，历史欠债难以补充。人口老龄化带来的老年人口不断增加，养老金支出数额增加，人力资源和社会保障部发布的《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2018年全年的城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元，支出44，645亿元，支出较去年增加17%，累计结存50，901亿元。养老保险基金虽然在总量上存在结余，但是基金财务内部却存在巨大风险。《中国养老金发展报告2016》的数据显示，2015年的城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额，也就是常说的“空账”已经达到4.7万亿元，在实行部分积累的财务模式下，个人账户所积累的资金难以支付未来退休人员的养老金，养老保险基金的可持续性令人担忧。
（三）养老金倒挂。养老金倒挂是退休人员养老金不科学增长机制带来的问题。自2005年以来，我国已经连续15年调整企业退休人员基本养老金，基本养老金水平的提高遵循了基本兜底线功能，确保退休人员的基本生活需要。虽然在调整中，兼顾经济增长带来的对退休人员基本生活的影响和养老保险基金的可承受能力，但是依然造成了退休人员群体内部的不协调，不公平。
由于退休人员基本养老金计发方式制度设计存在的缺陷，基本养老金调整后，先退休职工的养老金高于后退休职工的养老金现象，出现养老金福利化问题，造成养老金支出过大，影响基金结余，进而保险基金的可持续发展面临严重挑战。
二、美国社会保障制度改革措施
（一）延迟退休年龄。人口寿命延长带来的老龄化问题，在退休年龄不变的情况下，带来的最大问题就是养老金领取时间的延长，致使养老金支出负担加重。随着预期寿命的延长，社会保障局（SSA）一直在慢慢提高全退休年龄，1983年修订《社会保障法案》时提出，到2025年将职工的正常退休年龄从65岁提高到67岁。但是这个政策直到20年后的2003年才正式开始实施，并明确提出计划用22年的时间完成从65岁提高到67岁的目标。
（二）不同年龄领取不同比例的养老金。在美国，“完全退休年龄”通常是指您必须达到的年龄才能有资格获得社会保障的全部福利。为了进一步减少基金支出数量，美国政府采取不同年龄退休领取不同数量养老金的方式来激励老年人推迟首次领取养老金的年龄。具体方式是设立一个领取的标准年龄，目前是65岁，当雇员的年龄达到65岁，可以按照养老金的100%领取，如果早于65岁领取，领取比例就会不足100%，如果超过65岁领取，领取的养老金金额会有相应幅度的提高，但是首次领取的年龄最迟不能超过70岁，领取金额不超过养老金标准的132%。美国的社会保障改革中采取此方式的目的是为了通过设置养老金收入差来激励老年人推遲领取养老金的年龄，进而平滑支付曲线，减轻养老金支付压力。
（三）调整社会保障税收税率。调节社会保障税的税率是调整社会保障收支平衡的重要手段。美国的社会保障收入是以工资税的形式进行征缴的，按照《社会保障法》规定，由雇主和雇员共同承担缴费责任，目前的缴纳税率都是6.2%。在不同历史时期或者社会经济发展的各个阶段，制定符合经济发展水平的社会保障税率，不仅能够调节社会保障基金的收支，而且作为资本主义国家社会经济政策的一部分，适当调整社会保障税率对于其经济发展也有一定的促进和调节功能。随着美国经济的增长和养老金水平不断提高，再加上人口老龄化带来的养老金支付压力，美国社会保障的缴纳税率已经分别从1983年《社会保障法》修正案前的5.4%增加到如今的6.2%，税率的提高为社会保障基金的收入增加了大量资金。 （四）对领取高额社会保障金征缴收入所得税。收入税是调节养老金高收入群体的重要手段。过高的养老金收入对于领取者来说是有利的，但是对于基金的管理者和发放者来说，过高的养老金会加速社会保障基金池中的资金支出，对于基金的稳定发放和可持续性都是巨大损害。通过对过高的养老金收入进行征收所得税，可以调节过高收入，维护社会保障作为退休基本保障的公平性。
除此之外，美国政府还建立了退休收入核查制度，对老年人的就业和养老金领取进行约束。一旦老年人开始领取养老金和继续工作的收入之和超过核查标準线，其所得的养老金就会按照不同的比例进行扣除，以此来保证养老金真正用到保障退休老年人的基本生活上。
三、美国社会保障改革经验与启示
美国社会社会保障改革基本思路还是从开源和节流两个方面进行，通过提高退休年龄和提高社会保障税率增加社会保障缴费，保证已退休人员养老金待遇的发放;另一方面，通过实施养老金领取比例与领取年龄挂钩，首次领取年龄越高，所得养老金收益越高来激励劳动者晚退休，减缓养老金发放曲线，降低发放压力。同时，对于退休者的过高养老金收益进行税收调节，避免社会保障福利化。面临同样基金收支不平衡、支付压力较大的中国养老保障第一支柱，在完善和改革过程中可以借鉴美国的相关措施。首先，缓步推进延迟退休政策。通过延迟退休既能从开源角度增加养老保险基金收入，又能从节流角度减少养老金支出，对缓解养老金支出压力的作用最直接。其次，合理调整基本养老保险费率，在降低社会保险费的背景下，要通过做实缴费基数，避免因为降低费率而导致实际征收的养老保险资金大幅度减少。最后，要调节过高收入，养老金“倒挂”现象不仅加重养老保险基金支付压力，而且养老金收入的不平衡，损害了基本养老保险保障基本生活，维护社会公平的作用。
主要参考文献：
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