美国金融消费者保护改革的最新动向及启示

来源:用户上传      作者: 梅明华 周德洋

　　2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署了《多德―弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称《华尔街改革法》），并使其生效成为法律。《华尔街改革法》主要从七大方面对美国金融体系进行了详细的规范，通过一系列详细的规定来切实加强对金融消费者的保护，要求设立新的消费者金融保护署，并赋予其监督、检查和执行权等一系列权力，专门对提供金融商品或服务的金融机构等服务实体进行监管，以对金融消费者提供更为全面的监管保护。
　　
　　《华尔街改革法》关于消费者金融保护的主要内容
　　设立新的消费者金融保护署
　　消费者金融保护署的基本情况。《华尔街改革法》在美联储之下创设了一个新的联邦机构――消费者金融保护署，监管参保储蓄存款机构、金融公司、抵押贷款人以及一系列非传统的金融服务实体提供的金融商品或者服务。虽然消费者金融保护署是美联储辖下的一个署，但是《华尔街改革法》明确禁止美联储干涉消费者金融保护署的检查或执法行动、聘任及解聘雇员或高级官员、合并或重组等事务。《华尔街改革法》还对消费者金融保护署的组织结构进行了明确规定。根据规定，消费者金融保护署设置主任和副主任职位。其中，主任由参议院推荐和同意并经总统任命，全面负责消费者金融保护署的工作，任期5年。副主任由主任任命。基于监管需要，主任可以聘请律师、监管分析师、经济学家、统计学家等作为雇员。
　　消费者金融保护署的主要功能。消费者金融保护署有权制定日常运作和行政管理方面的政策措施。其主要的功能集中在研究、社区事务、收集和追踪投诉等方面。
　　
　　赋予消费者金融保护署一系列权力
　　监督、检查和执行权。《华尔街改革法》将原本分散于联邦银行监管机构和联邦贸易委员会之间对消费者保护进行监管和执行的权力与能力统一到消费者金融保护署。同时，还额外授予消费者金融保护署对非银行机构提供的消费金融商品和服务（包括抵押贷款贷款人、抵押贷款经纪人、其他没有被联邦直接监管或检查的消费金融商品和服务的提供者）进行检查和执行的权力。
　　规则制定权。《华尔街改革法》规定消费者金融保护署在现行的联邦消费者法等领域享有广泛的规则制定权。同时，消费者金融保护署需要同其他联邦银行监管机构、其他联邦机构和州监管机构进行协调，以确保在消费者金融商品和服务方面监管规则的一致性。根据规定，联邦银行业监管机构无权阻止消费者金融保护署推行的监管措施，但金融稳定监督委员会有权通过2/3的多数同意票将消费者金融保护署的监管措施予以废除。
　　查视权。《华尔街改革法》修改了《国民银行法》和《房屋所有人贷款法》的相关规定，废除了原本对州首席检察官的执行权进行限制的规定。这样一来，州首席检察官有权依据州法律向国民银行或联邦储蓄机构签发传票。
　　执法权。对于总资产在100亿美元以上的金融机构的消费者金融保护事宜，《华尔街改革法》将银行监管机构降为监管支持者角色。同时，州首席检察官还可以依据《消费者金融保护法》或消费者金融保护署监管规定对第三方采取法律行动。但是，对于国民银行和联邦储蓄机构，州首席检察官只能依据消费者金融保护署的监管规定采取法律行动。州监管机构可以依据《消费者金融保护法》或消费者金融保护署监管规定对国民银行和联邦储蓄机构之外的机构在州内的牌照、营业许可或经营活动等采取法律行动。但在采取法律行动之前，州首席检察官和州监管机构要向消费者金融保护署提交书面通知和投诉的副本。
　　
　　强化信息披露制度以保障消费者的信息获取权
　　重点关注经纪商的信托责任和信息披露义务。根据《华尔街改革法》的规定，证券交易委员会需要进行一项为期6个月的研究，探讨是否需要对向零售客户提供个人投资建议的经纪商强制规定信托责任，并向国会报告。研究的内容应包括：现有的经纪商审慎规则的执行效果、有关经纪商审慎规则与投资顾问审慎规则之间的差异等。此后，依照法律权限公布有关条例，调整经纪商与投资顾问审慎规则方面的差异和重叠部分，协调有关对经纪商和投资顾问的强制措施，要求其在经营时必须考虑投资者的最大利益等。
　　强化消费者的信息获取权。根据规定，在收到消费者的请求后，消费者金融保护署的监管对象必须将其控制或者拥有的消费者可以获得的金融商品或服务的相关信息提供给消费者。但是消费者金融保护署的监管对象可以不向消费者提供私有的或者私有的保密信息。例如，信用评分的产生模型、风险预警系统或者基于监测或预防欺诈或者洗钱的目的收集获得的信息等。
　　
　　限制借记卡信息交换手续费
　　为提倡通过使用借记卡支付来降低消费者的交易成本，《华尔街改革法》要求美联储推行一项监管措施来界定经允许的发卡行可以获得或需要支付的借记卡信息交换手续费，同时建立一项标准来核定借记卡信息交换手续费与发卡行实际发生的交易成本比率是否合理和成比例。在决定合理费用的构成时，美联储还需要考虑包含发卡行为防止借记卡交易中的欺诈行为而产生的成本，以及发卡行遵守美联储建立的与欺诈相关的标准。
　　与此同时，《华尔街改革法》还规定了几种例外情形可以不受借记卡信息交换手续费限制的监管规则。此外，《华尔街改革法》还强调对银行卡的网络实践进行监管。
　　
　　强化法律纠纷的法律制裁力度
　　对早期纠纷强制仲裁制度进行研究。消费者金融保护署必须对在提供消费金融商品或服务时使用的早期纠纷强制仲裁进行研究，并向国会提交相关的研究报告。任何与早期纠纷强制仲裁相关的规则制度必须与研究结果保持一致性，如不，则需要在监管规则生效后的180天内争取达成一致协议。同时，为保证范围的一致性，《华尔街改革法》还对金融商品或服务进行了界定。
　　设立投资者咨询委员会和建立专项的投资者保护基金。《华尔街改革法》规定，在证券交易委员会内设立投资者咨询委员会，负责规定涉及管制措施的优先次序、保护投资者、促进投资者信心与市场公正的法律建议等事项，并可就相关内容与证券交易委员会进行商议。
　　
　　同时，证券交易委员会被授权建立一项投资者保护基金。证券交易委员会可以用此项基金补偿举报人或资助监查活动。法案还允许证券交易委员会利用罚款来补充上述赔偿基金，以便不论是否从违法者处获得追缴款项，证券交易委员会均可向证券交易不法行为的受害者支付赔偿金。
　　加大对金融欺诈的法律制裁力度。按照《华尔街改革法》的规定，美国刑事政策制定委员会必须检讨关于证券欺诈、金融机构的欺诈、联邦相关的抵押贷款以及其他类似的法律条款的量刑指引和政策声明，如果合适，修订联邦量刑指引或政策声明。此外，《华尔街改革法》还修改了联邦证券法，将证券欺诈犯罪的法定刑延长到6年。
　　加强消费者金融保护署与其他监管机构的协调合作
　　《华尔街改革法》规定，在许多领域内消费者金融保护署必须同其他金融监管机构进行协调合作。例如，在加强消费者金融保护方面，消费者金融保护署需要同证券交易委员会、商品期货贸易委员会、联邦贸易委员会以及其他联邦或州监管机构在消费金融投资商品和服务领域进行协调，以保持消费金融、投资商品和服务方面的监管规定的一致性。同样，消费者金融保护署和联邦贸易委员会需要协商达成协议以确保在对非储蓄机构和服务提供商的执法行动方面协商一致。同时，《华尔街改革法》还要求在这个协议中规定，在对消费者金融保护署的监管对象采取民事诉讼之前需要通知其他监管机构。
　　
　　对我国的启示
　　结合我国金融消费环境及消费者保护法制现状，完善消费者保护机制，维护消费者正当权益，有必要推进以下几方面的工作：

　　
　　加快金融消费者保护专项立法工作
　　目前，我国对金融消费者保护的立法几乎处于空白状态，属于典型的“监管空白”。因此，有必要完善相关金融监管法律或消费者保护法律，树立金融消费者保护的基本目标和原则，界定提供金融商品和服务的金融机构种类以及金融商品和服务的具体范围，明确金融消费纠纷的范围和解决机制，以及金融监管部门在金融消费者保护中的职责等。此外，还应注意与《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等法律规定的衔接，并根据金融消费者权益保护的特点，细化金融机构诚信义务、告知义务、保密义务的具体要求等内容。
　　设立保护金融消费者权益、防范金融风险的专门监管机构
　　在“一行三会”分业监管模式中，我国至今没有一个专门负责金融消费者权益保护方面事务的监管机构。在借鉴国外立法经验和结合我国实际情况的基础上，我们应通过立法设立专门性的监管机构（例如金融消费者权益保护局）对金融消费者的合法权益进行保护，同时还赋予该机构在监督、检查和执法方面的一系列权力，并肩负加强金融消费者教育，以及协调统一金融监管部门履行金融消费者保护的职责。
　　
　　健全金融消费者保护自律机制
　　除了从外部约束金融机构，切实保障金融消费者合法权益外，还需要加强行业自律机制的建设。具体来说，应注意以下问题：
　　第一，进一步明确行业自律机构在保护金融消费者合法权益方面的职责。加强金融业自律组织建设，促使其在金融消费者权益保护方面发挥实质作用。可以考虑在银行业协会、证券业协会和保险业协会等行业协会的章程中明确维护金融消费者合法权益方面的基本职能，对金融机构违反有关规范设置一定的处罚措施等等。
　　第二，创建一个金融领域的行业自律机制合作与协调的平台。从目前行业自律机构的章程来看，基本上其职能限于本行业内部。鉴于大型金融机构综合化和国际化趋势的加强，跨银行、证券、保险和信托领域的金融商品和服务变得日益频繁。考虑到金融服务的专业性，有必要创建一个合作与协调的平台，对涉及多个行业的金融消费者权益保护问题进行行业自律，并在金融消费者教育、消费风险提示、反映金融消费者合法权益问题、处理金融消费者投诉、支持指导消费者诉讼等方面发挥积极作用。
　　
　　建立一套运作灵活、简便、高效、透明和公正的金融消费纠纷解决机制
　　第一，督促金融机构建立健全金融消费者投诉处理机制，争取在第一时间内妥善解决金融消费者的投诉纠纷。金融机构必须强化关于金融消费者权益保护的教育工作，对金融商品或服务的开发、宣传、服务流程、规范性文件等各环节可能存在的风险进行预警教育。同时，金融机构还应在内部设立专门的金融消费者投诉处理机构，制定金融消费者投诉管理办法等规范性文件，来合理解决或处理金融消费者的投诉行为。
　　第二，促成保护金融消费者权益、防范金融风险的专门监管机构建立健全金融消费者投诉处理机制，明确投诉范围、投诉程序、拒绝受理时的行政救济手段、投诉处理情况，以及不服裁决时的处理方法等。
　　
　　加强弱势群体权益特殊保护法制建设
　　在解决弱势群体的金融服务问题上，英国将其纳入金融服务网内，并推出了多项金融服务保障措施。美国《华尔街改革法》强调信贷机会的公平，并对妇女、少数民族或者小企业等弱势群体实施特殊保护。就我国而言，对于弱势群体的金融服务主要体现在对贫困生的助学贷款、对下岗失业人员的小额担保贷款、对贫困地区的扶贫贷款，以及对中小企业的融资支持等方面。由于对弱势群体提供金融商品和服务的服务面宽、投入成本高、风险大、效益低，因此，金融机构落实扶持弱势群体政策的积极性并不高，政策执行很难全部到位。对此，有必要进一步增强金融机构的社会责任意识，尝试设立专门服务于弱势群体的金融机构，努力扩大对弱势群体的金融服务覆盖面，保障获得公平信贷机会等等。
　　
　　加强信息披露制度建设，切实保障金融消费者的知情权
　　提高金融机构和创新性复杂金融商品的透明度，加强信息披露制度建设，应成为我国信息披露制度建设的重要内容。我们应完善信息披露相关立法，对于信息披露不真实、不准确、不完全、不及时或者无效的情形施加相应的法律责任，对故意欺骗金融消费者的行为依法追究民事责任、行政责任甚至刑事责任。
　　此外，考虑到复杂金融商品和服务包含的金融风险较大，很难被普通金融消费者所理解，应依法明确金融监管机构承担金融消费者教育职责，并通过适当途径加强金融行业协会以及金融机构在金融消费者教育方面的职责。
　　
　　明确金融机构在金融消费者权益保护中应承担的责任
　　在规范金融监管机构、行业自律机构、金融消费者相关权利义务的同时，还应进一步明确提供金融商品和服务的金融机构需承担的责任。对此，可以从以下几方面着手：
　　第一，理顺格式合同等法律文本中的权利义务关系。金融消费者在购买金融机构提供的金融商品或服务时，一般都被动接受金融机构提供的格式合同等法律文本。金融监管机构应加强对相关法律文本的监督，禁止金融机构依靠强势地位，利用格式合同免除自身主要义务、排除金融消费者的主要权利等情况的发生。
　　第二，充分履行告知义务。按照了解客户的原则，向金融消费者提供金融商品和服务的金融机构应充分履行告知义务。应包括以下内容：一是对金融消费者利益具有较大影响的合同条款。二是金融机构在向金融消费者提供金融商品和服务时，应提供金融商品和服务的说明书、风险提示书、费用说明等相关文件。三是加强金融消费者评估规范管理工作，做好相关资料的保存和管理等；同时，加强对产品进行风险分类的可行性研究，考虑从产品风险分级的角度增强产品适应度评估机制的科学性。四是设立和完善金融消费者权益保障机制。
　　
　　（作者单位：中国工商银行法律事务部）

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